Gilson Carvalho

1. INTRODUÇÃO

Há um consenso, naqueles que pensam saúde neste pais, que a saída para a crise setorial passa necessariamente por determinação legal de FONTES DE FINANCIAMENTO DA SAÚDE, SUFICIENTES E DEFINITIVAS. NÃO É PROBLEMA NEM CAUSA DE SOLUÇÃO ÚNICA, MAS, INEQUIVOCADAMENTE MULTICAUSAL E, DETERMINANTE DE OUTRAS.

Estas fontes suficientes estão inscritas na Constituição Federal de 1988 com uma clareza meridiana nos artigos 194 e 195. Fala-se da Seguridade Social, da solidariedade entre as três áreas Previdência, Assistência Social e Saúde. Está escrito que as três áreas. Incluindo a saúde, serão financiadas pelos recursos fiscais das três esferas de governo: União, Estados e Municipios e pelos recursos das contribuições sociais. Dos empregados sobre a folha de pagamento, dos patrões sobre a folha, sobre o faturamento e sobre o lucro. Além disto parte dos recursos dos concursos prognósticos (loto, sena, supersena etc.).

Houve uma tentativa, à época, de se determinar constitucionalmente em que percentual estes recursos iriam para cada uma das três áreas, ou pelo menos para a área da saúde, a exemplo da determinação de que se reservasse um percentual para a educação (18% federal e 25% de estados e municipios). O empate foi grande e a decisão final da Constituição foi de que, por um gesto de maturidade política, optou - se para que o Brasil a cada ano determinasse na Lei de Diretrizes Orçamentárias, o quanto deveria ser destinado à saúde. Para o ano de 1989, ficou sacramentado nas Disposições Transitórias da Constituição o percentual de 30% dos recursos do orçamento da seguridade social excetuando-se os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Dai para frente a cada ano saia na LDO a mesma determinação dos 30% (1990,91,92,93) Em 94 foi retirado argumentando-se o interesse nacional! Além disto a Lei do Plano Plurianual (1993-95) determinava os mesmos 30% e o mínimo de 25% dos recursos das contribuições sociais, recolhidas sobre a folha dos trabalhadores e patrões, deveria ser destinado à saúde.

Sem comentários: a média dos últimos anos (durante a vigências das leis e do PPA até 31 de dezembro de 1995) foi de 20% dos recursos da Seguridade Social (nos anos de 91 e 92 o percentual foi de apenas 14%, menos da metade do que mandava a lei). Nem se fale a respeito da determinação legal dos 25% dos recursos da contribuição de empregados e empregadores que foram reduzidos a 15% e desde maio de 1993, (POR DECISÃO ILEGAL DO ENTÃO MINISTRO BRITO), em desrespeito a toda legislação, passaram a ser um zero absoluto.

Esta foi a trajetória enfrentada pela saúde: determinações constitucionais da origem dos recursos (recursos fiscais e da seguridade) e quantificações feitas através de leis. As leis não foram obedecidas. Não aconteceu absolutamente nada. Qual é a saída?

2. FUNDAMENTOS

2.1 O QUE ESTÁ NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

CF. ART.195

"A Seguridade Social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios e das seguintes contribuições sociais: empregadores (folha, lucro, faturamento), trabalhadores e sobre a receita dos concursos prognósticos."

"As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios destinados à Seguridade Social constarão dos respectivos orçamentos não integrando o orçamento da União."
 
 

CF. DT ART.55

"Até que seja aprovada a LDO, trinta por cento do mínimo do orçamento da Seguridade Social, excluído o seguro desemprego serão destinados ao setor saúde".

2.2 O QUE ESTÁ NA PROPOSTA DO DEP. EDUARDO JORGE

A única saída era e é, colocar o quantitativo dos recursos, ainda que percentualmente, na Constituição Federal. Desobedecer leis, tem sido fácil. Uma determinação expressa na Constituição parece ser mais difícil.

Atendendo aos reclamos da população, de técnicos e administradores públicos, Eduardo Jorge e Waldir Pires, com subscrição de vários outros deputados, encaminharam em 7 de julho de 1993 uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que tomou o número de PEC - 169. Esta proposta está ainda em circulação no Congresso Nacional e hoje se faz um esforço pela sua aprovação.

PEC-169 - PROPOSTA ORIGINAL DOS DEPUTADOS EDUARDO JORGE E WALDIR PIRES:

MODIFICA INICIALMENTE O ART. 167 ABRE A EXCEÇÃO DE SE VINCULAR RECEITA PARA SAÚDE, IGUALMENTE COMO A EDUCAÇÃO.

ART. 198 DA CF PASSA A TER A SEGUINTE REDAÇÃO

"A UNIÃO APLICARÁ ANUALMENTE, NA IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE, NUNCA MENOS DE TRINTA POR CENTO DAS RECEITAS DE CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS QUE COMPÕEM O ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL E DEZ POR CENTO DA RECEITA RESULTANTE DOS IMPOSTOS.

"OS ESTADOS, O DF E OS MUNICÍPIOS APLICARÃO ANUALMENTE, NA IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE, NUNCA MENOS DE 10% DA RECEITAS RESULTANTE DOS IMPOSTOS."
 
 

2.3 O QUE ESTÁ NA PROPOSTA DO RELATOR DEP. DARCISO PERONDI

Foi constituída na Câmara dos Deputados uma Comissão Especial destinada a proferir parecer à PEC-169/93. O relator foi o Deputado Darciso Perondi, que expressando a opinião da maioria dos deputados participantes da Comissão, emitiu em 1995 o seu relatório apresentando um substitutivo.

SUBSTITUTIVO À PEC-198 - COMISSÃO ESPECIAL - RELATOR DARCISO PERONDI.

EM RESUMO CONFIRMA A PROPOSTA INICIAL DO EDUARDO JORGE, MAS FAZ UMA RESTRIÇÃO:

COLOCA PARA A UNIÃO APENAS A OBRIGATORIEDADE DOS TRINTA POR CENTO DO ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL E RETIRA OS 10% DA RECEITA RESULTANTE DE IMPOSTOS DA UNIÃO.

Economistas e planejadores do Governo jamais apoiaram a idéia de determinação de um percentual fixo para a área da saúde. Sempre foram avessos a esta idéia sob o argumento de que engessaria o orçamento. Se todas as áreas e setores fixassem percentuais orçamentários não haveria recursos suficientes!

3. UNIFORMIZANDO CONCEITOS

Como preâmbulo à discussão deveríamos uniformizar os conceitos a serem praticados na formatação da PEC-169.

Fiz uma pesquisa na obra de Contabilidade Pública de Helio Kohama, de onde compilei alguns conceitos.

Orçamento = é o documento que prevê receitas e despesas do Estado num determinado tempo, lugar e órgão

O orçamento se subdivide em três:

Orçamento Fiscal = é o orçamento referente aos três poderes e à administração direta e indireta

Orçamento da Seguridade Social = orçamento referente à Seguridade Social (saúde, previdência e assistência social)

Orçamento de investimento das empresas em que o Estado seja majoritário

A Sociedade financia a Seguridade de forma direta e indireta = direta pagando as contribuições sociais; indireta pagando os impostos

Tributos = é receita derivada (proveniente do patrimônio dos particulares) e se constitui de impostos, taxas e contribuições de melhorias;

Impostos = é um tributo obrigatório e não vinculado a atividade especifica do Estado;

Taxas = retribui a serviço especifico prestado pelo estado ou retribuição em decorrência do poder de policia de estado;

Contribuições de melhorias = pagamento de obras públicas das quais decorra valorização imobiliária;

Contribuições Sociais destinada à manutenção de programas de serviços sociais e de interesse coletivo;

No orçamento existem contribuições sociais tanto dentro do Orçamento da Seguridade Social como dentro do Orçamento Fiscal. Aquelas colocadas na Seguridade referem-se à saúde, previdência e assistência e no Fiscal aquelas principalmente destinadas à educação como o salário-educação.

Transferências correntes são recursos financeiros recebidos de outras entidades de direito público ou privado e destinados ao atendimento de gastos de despesas correntes;

Seguridade Social = ações dos poderes públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à Assistência Social

4 . DISCUSSÃO

Do texto constitucional podem-se tirar as seguintes conclusões:

4.1 A seguridade será financiada diretamente através das contribuições sociais destinadas a isto (art.195) e indiretamente através de recursos provenientes do orçamento que são gerais e não específicos da Seguridade.

4.2 Faz a separação entre recursos dos orçamentos da União. Estados e Municipios e os recursos da seguridade. Denomina recursos do orçamento sob o entendimento de que ele seja resultante dos impostos, pois logo a seguir fala das Contribuições Sociais: e das seguintes contribuições sociais Contrapõe recurso de orçamento com recursos de contribuições sociais, quando na verdade o orçamento da União se divide em três: orçamento fiscal, orçamento da seguridade e orçamento de investimento das estatais. Neste texto toma como se iguais fossem os termos orçamento (puro e simples) e orçamento fiscal.

4.3 As receitas dos estados, dos municípios, destinados à seguridade social, constarão dos respectivos orçamento não integrando o orçamento da União. Isto reafirma que os recursos do orçamento da União devam constar dentro da Seguridade Social.

4.4 Fica claro nestes textos que os recursos do orçamento próprio da União, Estados e Municípios são independentes do das contribuições sociais e se juntam num mesmo caixa para fazer um bolo só: recursos "próprios" - "orçamentários" - "do orçamento fiscal" - "da receita resultante de impostos".

4.5 A proposta de Eduardo Jorge manda tirar do montante de recursos das contribuições sociais, da seguridade social, o quantitativo referente ao seguro desemprego, que são os recursos do FAT. Já Darciso Perondi, o Deputado relator, não deduz estes recursos antes da partição ficando logicamente para a saúde, com pelo menos 30% dos recursos do FAT.

4.6 Existe imprecisão quando a CF no art.195 fala em "recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados e Municípios". Entender aí todo o orçamento? Entender apenas o orçamento fiscal?.

4.7 Eduardo Jorge fala em "receita resultante de impostos". Existe uma dúvida sempre levantada: incluem-se ai as receitas de transferências obrigatórias? As transferências com destinação especifica: a da educação, e da merenda escolar, a própria do SUS? Trata-se aqui de entender como a receita livre, da qual se retira a alíquota da educação, e referente a pessoal?

4.8 Existem receitas de contribuições sociais dentro da seguridade social que estão sob outras rubricas como outras receitas correntes onde se encontram todos os pagamentos atrasados de contribuição de empregados, empregadores, financiamento do social , sobre o lucro líquido etc. Precisaria ser incluído isto na nova redação da PEC169. Igualmente a receitas de serviços da seguridade onde se encontram receitas específicas da saúde.

5. CONCLUSÃO

As duas definições essenciais têm que ser aprimoradas: de qual montante se vai retirar o recurso para a saúde e sob que quantidade.

5.1 Tem-se que definir bem de qual montante vai-se tirar o dinheiro da saúde. A proposta técnica sempre pretendida é esta:

"Deve-se tirar da receita do orçamento fiscal fazendo parte dela as transferências constitucionais obrigatórias. Em relação às transferências intergovernamentais, incluindo-se as vindas de outras esferas e excluem-se as enviadas para outras esferas. Igualmente se excluem as transferências específicas para determinadas áreas ou projetos: empréstimos e receitas a fundo perdido vinculados a determinada área, recursos do fundo educacional, da merenda escolar e outros. Não se excluem outras despesas como pessoal etc."

O que resta fazer é formatar este entendimento para que não paire dúvidas jurídicas das Câmaras, Assembléia e Executivos. Quais são os termos exatos a serem colocados para que se entenda isto acima.

5.2 Tem - se que definir a questão do percentual deste montante de modo factível. Acho que este percentual poderá entre 10 e 15%. Como definir isto: de uma hora para outra? Escalonado para se chegar a cada ano a valores maiores que os anteriores?

Defendo que se formule algo da seguinte maneira: "para os próximos anos deve-se programar para que o percentual dos orçamentos da União, Estados e Municípios cheque a um total de 15% da receita acima definida sendo que a cada ano a partir já de 1998 se acrescente um mínimo de 30% sobre o montante de hoje assim crescentemente até o limite total. Por exemplo: O município X que esteja investindo 5% + (30% de 5%) o que resultaria em 6,5%; no segundo ano 6,5+(30% de 6,5%) = 8.45% ; no terceiro 8.45% + (30% de 8.45%) = 10,98%; no quarto ano 10.98% + (30% de 10,98%) = 14,28% e no quinto ano 15%"

Conversando esta hipótese com o Mozart de Oliveira, estudioso da área, ele lembrou que é imprescindível que se comece de um patamar mínimo, como por exemplo 5, 6 ou 7% e depois o escalonamento. É mais uma idéia que tem plena concordância de minha parte.

Talvez este cálculo fosse mais viável podendo-se fazer simulações chegando na fixação de 10%, 12%, 15% com aumentos de 30, 35, 40, 45, 50% a cada ano até se atingir o limite final estabelecido.

5.3 Finalmente a questão do percentual de recursos do orçamento da União que devam ir para a saúde. Se se considerar legalísticamente seria um percentual dos três orçamentos (fiscal, da seguridade e de investimento das estatais) o que carece de qualquer lógica . O segundo ponto é que, do jeito que está também no artigo 195, os recursos deste orçamento da UNIÃO devem ser juntados à seguridade social e portanto serem divididos com as três áreas: saúde, previdência e assistência. Se se definir 10% destes recursos para a Seguridade, a Saúde ficará com apenas 30% destes 10%, se for preservado este percentual da seguridade para a saíde. Isto representará apenas 3% do orçamento (fiscal) da União para a saúde. Daí a necessidade de se definir.

5.4 Para completar a indefinição pergunta-se: destes recursos vai sair o pagamento dos inativos da saúde ou sairão dos recursos da previdência? Hoje das transferências à saúde saem recursos para pagar os inativos. (Ë talvez o único lugar no mundo (do Brasil é com certeza) que o pagamento dos inativos entra no cômputo dos gastos com saúde! Engrossa o percentual de gastos per capita com saúde. Nenhuma empresa coloca em seus custos os inativos e nem os incluem para dizer qualquer percapita em relação ao seu negócio. Entretanto o governo federal assim o contabiliza "falsamente aumentando o seu per capita com saúde!" Para confirmar o engano: os recursos de empréstimos são contados duas vezes: uma no momento em que o empréstimo entra como receita e outra quando ele sai como pagamento do principal e do serviço de divida!!!)

A PEC 169 DEVE PASSAR POR APRIMORAMENTOS PARA RECOBRAR A CLAREZA DOS QUE A IMAGINARIAM (O ESPÍRITO DO LEGISLADOR) E A ADEQUAÇÃO AO MOMENTO ATUAL, CINCO ANOS DEPOIS DE SUA PRIMEIRA FORMULAÇÃO. TEM-SE QUE NEGOCIAR O VIAVÉL QUE CONSIGA GARANTIR O DIREITO DE TODOS À VIDA E À SAÚDE.

O MOMENTO É ESTE TANTO PARA AS DEFINIÇÕES COMO PARA BUSCAR, COM TODAS AS FORÇAS, O APOIO DOS PARLAMENTARES COMPROMETIDOS COM A SAÚDE. OS MESMOS QUE ESTARÃO NO NOSSO ENCALÇO À PROCURA DE VOTOS PARA SUA REELEIÇÃO.

Existe uma proposta do Ministro Serra em discussão com as lideranças partidárias e que praticamente foi por ele explicitada no II Encontro Nacional de Conselheiros de Saúde:

1. 30% das Contribuições Sociais, retirando-se delas a Contribuição para o PIS-PASEP;

2. Manter a CPMF, só que agora financiando a Seguridade Social como um todo e não apenas a saúde;

3. Exigir 12,5% do orçamento próprio dos Estados e 15% dos Municípios;

4. Fazer um escalonamento destes compromissos até se chegar ao teto;

5. Fazer toda esta proposta como transitória por uma série de anos como 5,7 ou 10 , quando pasaria por avaliação de resultados.

Altera o inciso IV do artigo 167 e o artigo 198 da Constituição Federal e prevê recursos orçamentários a nível da União, Estados e Municípios para a manutenção do Sistema Único de Saúde com o financiamento das redes públicas, filantrópicas e conveniadas.
 

(APENSE-SE À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 157, DE 1993)
 

As mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60 da Constituição da República, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º - o art. 167 da Constituição da República passa a vigorar com a seguinte redação.

Art.167-.......................................................................................

IV a vinculação da receita de impostos, a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para a implementação do Sistema Único de Saúde, conforme disposto no & 2º do art. 198, a destinação de recursos para a manuteção e desenvolvimento do ensino, conforme disposto no art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receitas, previstas no & 8º do art. 165;

Art. 2º - O art. 198 da Constituição da República passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 198 - .............................................................................................

& 1º - O Sistema Único de Saúde será financiado, nos termos do art. 196 com recursos dos Orçamentos da Seguridade Social, Fiscal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.

& 2º - A União aplicará anualmente, na implementação do Sistema Único de Saúde, nunca menos de trinta por cento das receitas de contribuições sociais que compõem o Orçamento da Seguridade Social e dez por cento da receita resultante de impostos.

& 3º - Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão anualmente, na implementação do Sistema Único de Saúde, nunca menos de dez por cento da receita resultante de impostos."

JUSTIFICAÇÃO
 

Por entender que o financiamento da Saúde poderia ser equacionado no contexto do inovador conceito de Seguridade Social e suas fontes de financiamento, a Constituição de 1988 não deu à área da Saúde o mesmo tratamento "protetor" que conferiu a Educação.
 

Ocorre que, passados já quase cinco anos da vigência da nova Constituição, não se conseguiu reverter o dramático quadro prevalente na Saúde. O país continua nas últimas posições mundiais quanto ao seu gasto saúde e, à medida que vai-se transferindo recursos federais para os Estados e Municípios implementarem o SUS, estes retraem suas alocações financeiras ao mesmo.

Assim, é necessário que se dê à Saúde o mesmo tratamento que os senhores constituintes deram a setor de igual importância e magnitude como o da educação, mediante três medidas articuladas e tecnicamente viáveis: a autorização para que a Saúde também receba recursos do Orçamento Fiscal, que a União aloque os recursos necessários ( 30% do orçamento da Seguridade Social e 10% das receitas de impostos) e os Estados e Municípios e o DF comprometam pelo menos 10% desse mesmo tipo de receita com a Saúde.

É necessário, para tanto, a modificacão do inciso IV do art. 167, com vistas a incluir a exceção da saúde, ao lado das demais aí previstas.

Temos certeza que essa emenda, acalentada por toda a sociedade, referendada pela IX Conferência Nacional de Saúde realizada no ano passado, contará com a acolhida de todos comprometidos com a melhoria da saúde de todos os cidadãos e cidadãs do país.
 
 
 

Sala das sessões, em 07 de julho de 1993.       DEPUTADO WALDIR PIRES   DEPUTADO EDUARDO JORGE