• Arquidiocese de Natal
• CNBB-Pastoral da Criança/Coordenação Estadual
• CÁRITAS SUIÇA
• Fundação Paz na Terra
• Secretaria de Trabalho e Ação Social (SETAS)
• Federação das Indústrias do Rio Grande do Norte (FIERN)
• Serviço Social da Indústria (SESI)
• Serviço de Apoio aos Projetos Alternativos Comunitários (SEAPAC)
• MISEREOR
• Universidade Federal do Rio Grande do Norte/Departamento de Serviço Social (DESSO)N)

Uma das conquistas mais importantes da sociedade civil no processo de construção da democracia no Brasil foi a criação de mecanismos institucionais de participação popular. Contudo, no momento atual, nenhuma organização do movimento popular no Rio Grande do Norte, com atuação nestes mecanismos, possui informações sistematizadas sobre a realidade dos conselhos municipais existentes no Estado. Tais informações são fundamentais para uma melhor intervenção dessas organizações no processo de formulação e implementação de políticas públicas. A pesquisa surgiu no contexto destas reflexões, foi iniciada em abril de 1998 e objetivou investigar o processo de criação, implantação e a dinâmica de funcionamento dos Conselhos Municipais de Saúde, Educação, Assistência Social e Direitos da Criança e Adolescente existentes. Diante das especificidades do objeto de investigação e dos objetivos definidos, optou-se por privilegiar um processo investigativo de natureza qualitativa, sem, contudo, dispensar a utilização de instrumentos de natureza quantitativa. A pesquisa apoiou-se na metodologia da pesquisa-ação e estruturou-se a partir das dimensões formativa, de produção de conhecimento e interventiva. Buscou-se, então, não apenas construir novos conhecimentos e obter dados sobre a realidade dos conselhos de gestão participativa, mas, sobretudo, socializar informações, capacitar sujeitos da sociedade civil organizada envolvidos com a formulação e implementação de políticas públicas e contribuir na construção de uma nova cultura política. Após a definição dos sujeitos envolvidos, procedeu-se o processo de aproximação com a realidade investigada através da busca de informações que permitisse definir o universo da pesquisa e os instrumentos de coleta de dados. As atividades integrantes da dimensão interventiva e formativa da pesquisa estão articuladas a todo o seu desenvolvimento. Inicialmente, definiu-se a realização de cinco seminários temáticos e de capacitação dos sujeitos envolvidos, nos quais, também foram realizados debates e avaliações acerca do próprio desenvolvimento da investigação. Simultaneamente, a partir da divulgação dos resultados preliminares, foram definidas pistas de ação que nortearão a elaboração de um plano de ação. Conclui-se que há grandes fragilidades no tocante a representação da sociedade civil nos conselhos, sobretudo no que refere-se à capacidade técnica, política e teórica para intervir de forma qualificada no processo de formulação e implementação de políticas públicas. Com relação à efetivação dos conselhos, enquanto mecanismos de controle social, observou-se uma situação contraditória entre o formal e o real, o que pode acarretar profundas distorções quanto ao seu papel e transformá-los em espaços de consulta e de referendo, ao invés de instâncias deliberativas das políticas públicas nos municípios.

A criação de mecanismos institucionais de participação popular no processo de formulação e implementação de políticas sociais públicas foi uma das conquistas mais importantes da sociedade civil no processo de construção da democracia no Brasil, que aparece tanto na Constituição Federal de 1988, como nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Em tese, ela aponta para o rompimento com a forma emergencial, fragmentada e descontínua que caracterizou a política pública em nossa realidade.

Tais características têm uma relação significativa com a ausência de controle social na sua definição e execução, através de mecanismos capazes de limitar o predomínio dos interesses particulares, corporativos e eleitoreiros sobre o interesse público. Entre estes mecanismos institucionais de participação popular, os Conselhos Municipais de gestão participativa podem constituir uma garantia desta participação no processo decisório das políticas públicas. Sua existência abre a possibilidade de tornar público relações, interesses, conflitos e disputas antes restritas às quatro paredes dos gabinetes, assim como apontam para uma maior transparência no uso dos recursos públicos, pela sua função fiscalizadora.

No atual processo de descentralização e municipalização das políticas sociais públicas no Brasil, a existência do conselho aparece como uma das condições para que os municípios recebam recursos do governo federal ou estadual. Desta forma, uma parcela considerável dos municípios do país e do Rio Grande do Norte tem criado Conselhos Municipais. Destaca-se neste sentido, sobretudo, os que são criados no âmbito daquelas políticas em que se registram maiores avanços em termos de leis complementares, em decorrência da mobilização da sociedade civil. É o caso da saúde, assistência social, criança e adolescente e educação. Entretanto, a renovação legal e institucional no processo de formulação e implementação de políticas públicas, não tem sido acompanhada da renovação das práticas políticas e da efetiva democratização da gestão da coisa pública. Por outro lado, constata-se a existência de uma sociedade civil pouco mobilizada, na qual, mesmo os setores organizados, parecem ainda não ter reconhecido a importância dos conselhos enquanto mecanismo de controle social.

Este quadro tem colocado para os movimentos sociais, organizações não governamentais (ONG’s) e pastorais sociais que atuam nestes mecanismos de participação popular no Rio Grande do Norte, o desafio de conhecer com mais profundidade a realidade dos conselhos, a fim de elaborar uma proposta mais qualificada em seu processo de intervenção no âmbito das políticas públicas.

Diante do exposto e na tentativa de enfrentar os desafios colocados foi realizada a pesquisa sobre o perfil dos conselhos municipais de gestão participativa nas áreas de saúde, educação, assistência social e direitos da criança e do adolescente, num caráter eminentemente exploratório e constituindo-se numa iniciativa que busca subsidiar o enfrentamento dos impasses observados em torno da participação nos referidos conselhos.

Estabeleceu-se como objetivo geral da pesquisa investigar o processo de criação, implantação e a dinâmica de funcionamento dos conselhos municipais de saúde, educação, assistência social e direitos da criança e adolescente existentes no Rio Grande do Norte.

Diante da natureza da pesquisa e das necessidades do estudo de contribuir para intervenção dos sujeitos envolvidos na realidade investigada, definiu-se como objetivos específicos:

1. Construir um perfil dos conselhos municipais de gestão participativa existentes nos municípios do Rio Grande do Norte nas áreas de políticas públicas definidas para o estudo;
2. Desencadear um processo de capacitação teórica, técnica e política de pesquisadores e lideranças da Pastoral da Criança e do Movimento Popular que participam e/ou que poderão vir a participar dos Conselhos Municipais no Rio Grande do Norte nas áreas da Saúde, Educação, Assistência Social e Direitos da Criança e Adolescente;
3. Criar um Banco de Dados sobre a situação atual dos Conselhos Municipais existentes no RN nas áreas de políticas públicas definidas para o estudo;
4. Identificar as dificuldades enfrentadas pelos conselheiros do movimento popular, ONG’s e pastorais sociais, com vistas a propor ações para o processo de capacitação a ser desenvolvido por estes sujeitos coletivos;
5. Subsidiar a intervenção da Pastoral da Criança e Organizações Não-Governamentais (ONG’s), Sociedade Civil Organizada enquanto sujeitos coletivos, no processo de capacitação de conselheiros e na formulação e implementação das políticas públicas priorizadas no estudo.
6. Assim, buscou-se com esta investigação responder às seguintes questões:

• Como se caracteriza o processo de criação, implantação e funcionamento dos conselhos municipais no Rio Grande do Norte no âmbito das políticas de saúde, assistência social, criança e adolescente e educação?
• Os conselhos municipais existentes no Estado têm conseguido exercer o seu papel enquanto espaço de formulação e fiscalização das políticas públicas a que se vinculam?
• Quais as dificuldades enfrentadas pelos conselheiros da sociedade civil ligados ao movimento popular, ONG’s e pastorais sociais nestes organismos?

1. Os Conselhos Municipais constituídos até o presente no Rio Grande do Norte tendem a cumprir muito mais uma formalidade legal para a garantia de repasse de recursos federais ao município do que uma efetiva democratização das decisões no âmbito de cada política pública.
2. Diante do baixo poder de mobilização dos movimentos populares na atual conjuntura e da ausência de uma sociedade civil organizada na maioria dos municípios do Estado, os sujeitos da sociedade civil, que participam dos conselhos, não possuem informação, capacitação teórica, técnica e política necessárias ao exercício da participação nestes fóruns de negociação coletiva, consequentemente, dificultando a realização do controle social.

O presente relatório se constitui como resultado parcial do estudo e corresponde aos trabalhos desenvolvidos em torno das dimensões formativas e de produção de conhecimento. Diante da opção metodológica da pesquisa, a dimensão interventiva, apesar de perpassar todo o processo investigativo, está sendo impulsionada com a divulgação e discussão dos resultados aqui reunidos, a partir dos quais foram definidas as linhas de ação, os novos passos na realização dos objetivos ainda não atingidos e os desdobramentos do estudo, que inclui a pesquisa documental.

Duas categorias teóricas sustentam a pesquisa: descentralização e participação popular. Considera-se neste estudo que o processo de criação, implantação e a dinâmica de funcionamento de conselhos municipais de gestão participativa, enquanto espaços de formulação e fiscalização de políticas públicas, situa-se no contexto do debate acerca da relação Estado e Sociedade no Brasil. Nesta relação, as duas categorias analíticas citadas assumem importância fundamental na apreensão da real natureza dos mecanismos institucionais de gestão participativa.

Após 20 anos de ditadura militar, o Brasil inicia, a partir da segunda metade da década de 80, um processo de democratização que é resultado, por um lado, do esgotamento da forma de dominação burguesa predominante a partir de 1964 e, por outro, da pressão de amplos setores da sociedade civil, através dos movimentos sociais. Mesmo que a classe dominante tenha mantido a hegemonia política, econômica e cultural ao longo da trajetória política do país, a construção de um Estado e de uma Sociedade democrática tem sido um campo de disputas políticas onde nem sempre esta busca te, conseguido ser vitoriosas.

Neste processo, novos elementos na relação Estado-Sociedade no Brasil vêm sendo introduzidos à medida em que se vem possibilitando uma maior participação da sociedade civil em algumas instituições do Estado, sobretudo nos anos 90. A compreensão e identificação do alcance das inovações, assim como os limites e contradições aí presentes, e de como se configura a participação popular neste contexto é um desafio que necessita ser enfrentado.

A nova Constituição conseguiu romper, legalmente, com uma forte tradição que marcou a história política brasileira, de centralização das decisões e recursos no nível federal, à medida que conferiu maior autonomia a cada um dos níveis constitutivos da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e, ao mesmo tempo, definiu formas de atuação articulada entre estes.

Por outro lado, no tocante à participação popular, além dos institutos de democracia semidireta, como o plebiscito, foram asseguradas outras possibilidades de participação da população nas decisões de governo, em algumas áreas de políticas sociais. No título da ordem social, quando trata da seguridade social, a nova Constituição assegura, tanto nas disposições gerais (Art. 194/VII) como nas seções que tratam da saúde (Art.198) e da assistência social (Art. 204), a descentralização e a participação da comunidade na gestão administrativa destas políticas setoriais.

No processo de regulamentação da nova Constituição, a descentralização e a participação popular são assumidas como princípios na Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8742 de 7 de dezembro de 1993), no Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8069 de 13 de julho de 1990) e na regulamentação do Sistema Único e Descentralizado de Saúde ( SUS ) ( sobretudo na Lei 8142 de 28 de dezembro de 1999). Ao lado dos conselhos municipais, do distrito federal, estaduais, e nacional como instâncias paritárias e deliberativas, dentro de um sistema de gestão descentralizado e participativo, é previsto a realização de conferências municipais a cada 2 anos na Assistência Social e a cada 4 anos na Saúde.

No que diz respeito à Educação, a nova Lei de Diretrizes e Bases ( Lei 9394 de 20 de dezembro de 1996) não conseguiu avançar no mesmo nível daquilo que foi conquistado com relação à Saúde, Direitos da Criança e Adolescente e Assistência Social. A LDB não reconhece o Fórum Nacional de Educação como instância propositiva e de controle social, limita as funções do Conselho Nacional de Educação à assessoria ao MEC e prevê a gestão democrática e participação da população apenas na educação básica. Mesmo assim, não explicita como se dará a participação das comunidades nos conselhos.

A descentralização e a participação da sociedade nas ações de governo têm sido reivindicadas pelos movimentos sociais e forças populares e progressistas, comprometidas com uma efetiva democratização do Estado e da sociedade, mas também se fazem presentes no discurso e proposições das elites dominantes. Este aparente consenso em torno da questão pode, em parte, explicar sua explicitação no texto constitucional.

Contudo, os dois termos ( descentralização e participação ) abrigam concepções e interesses políticos, econômicos e de classe bastante divergentes. Se para os movimentos sociais e todo o conjunto de forças democrático-populares a descentralização pode significar o rompimento com uma tradição em que as decisões foram centralizadas no nível federal, abrindo a possibilidade de controle popular sobre as ações do poder público e, consequentemente, de fortalecimento da democracia, para os dominantes, descentralização e participação popular possuem um outro significado. Inserem-se no contexto de implementação do projeto neoliberal, de construção de um Estado mínimo e nada tem a ver com o fortalecimento da democracia; ao contrário, impõem limites à sua realização.

Para uma melhor compreensão do processo de descentralização, buscamos nas análises de Felicíssimo (1994), os elementos que permitem entender a real natureza da sua implementação no Brasil. Este autor analisa a descentralização, observando-a em três eixos: administrativo, econômico e político, situando a discussão em dois modelos: o democratizante e o neoliberal.

Ressalta inicialmente, a existência de convergências e divergências a respeito do tema. Entre aquilo que é comum nos discursos, destaca a valorização do poder local e o questionamento da centralização, que aparece como uma "excessiva centralidade do Estado" e uma "centralização excessiva no interior do próprio Estado". A descentralização seria, então, uma forma de enfrentar os males que resultam dessas distorções, revertendo "os resultados do longo processo histórico de centralização através da transferência de recursos, atribuições e poder em geral, desde a cúpula do Estado até as bases do mesmo Estado" (Felicíssimo, 1994:47-48).

Tais divergências aparecem quando tomamos a descentralização a partir dos três eixos citados pelo autor. O primeiro, conforme ressaltado acima é o eixo administrativo e diz respeito à transferência dentro do Estado, de funções, recursos, competências de um nível superior ou central para um nível local ( que pode ser estadual, municipal, empresas descentralizadas etc ). Utiliza-se como argumento principal para esta descentralização, a eficiência.

O segundo eixo é o econômico. Neste, aparece com muita força o debate em torno da privatização. Descentralizar, no aspecto econômico, significa privatizar, "transferir recursos e partes completas do aparelho do Estado para a iniciativa privada". Argumenta-se, para isto, que a iniciativa privada é mais eficiente. De acordo com o autor, nesta concepção, "o exercício da liberdade na luta pelo máximo alcance dos interesses particulares levaria a que todos estivessem melhor". Há, por fim, o eixo político, o qual relaciona-se a um processo de mudança que pode resultar numa maior democratização do Estado e da sociedade. Diz respeito, portanto, a uma mudança "dos mecanismos de decisão política" (Felicíssimo, 1994: 47-49).

O autor observa que o eixo econômico e o administrativo predominam nas proposições do ideário neoliberal acerca da descentralização. No aspecto econômico, ressalta-se a redução das funções sociais e reguladoras do Estado e a defesa da abertura da economia nacional ao capital internacional, o que acaba por tornar as elites políticas locais "implementadoras das políticas centrais". Isto o leva a afirmar que "sob a denominação dos princípios da liberdade, a ‘descentralização’ (ou desestatização?) esconde um projeto de gigantesca centralização capitalista do poder econômico em escala mundial" (Felicíssimo, 1994:49).

No que se refere ao eixo administrativo, sobressai na proposta neoliberal, a ênfase no espaço local ( entendido como o Estado e o município ) e sua "capacidade de administrar e gerir serviços". Tal valorização vem acompanhada da redução de subsídios e recursos e de uma modernização do setor público a fim de torná-lo "rentável e passível de ser privatizado em outro momento". Diante destas proposições, o autor observa que o eixo político, entendido como democratização, não tem lugar. Ao contrário, para implementar uma descentralização dentro dos objetivos acima, faz-se necessária "uma elevada concentração de poder político e repressivo no Estado que dirige a transição". Seus patrocinadores e teóricos trabalham, inclusive, com a "idéia da ingovernabilidade das economias capitalistas periféricas, se regidas por normas democráticas" (Felicíssimo, 1994:50).

Na perspectiva do modelo democratizante de descentralização busca-se assumir os três eixos ressaltados acima, tomando-se o eixo político como algo central, tendo como perspectiva "uma redefinição explícita do Estado e das suas funções, concomitante a uma profunda reforma da sociedade política e a uma luta no plano dos valores no interior do setor popular". Em nível administrativo e econômico "propõe uma descentralização territorial do Estado" para que "a multiplicação de cenários de gestão local abra um terreno favorável para a luta cultural". Desta forma, a descentralização supõe, conforme o autor, a não idealização do "local" como resposta aos problemas; promover uma descentralização que incorpore a dimensão da autogestão; a valorização da participação da sociedade na discussão e resolução dos problemas nos diferentes níveis de governo e a promoção de uma democracia efetiva (Felicíssimo, 1994:51).

A partir do exposto, observamos que a experiência de descentralização que se desenvolve no Brasil incorpora, de modo predominante, os elementos do modelo neoliberal tendo em vista criar as condições para o desenvolvimento da política econômica, que é a prioridade de qualquer governo fiel a este projeto de desenvolvimento. Contudo, há também uma presença do modelo democratizante, sobretudo, nas experiências de administrações democrático-populares desenvolvidas em dezenas de prefeituras.

No contexto das propostas neoliberais, a descentralização tem significado a transferência de responsabilidades do nível federal para o nível estadual e sobretudo municipal, sem a necessária transferência de recursos e poderes e sem que os municípios sejam capacitados tecnicamente para assumir as novas responsabilidades.

Conforme Luiza Erundina, Mesmo tendo conquistado uma certa autonomia política na Constituição de 1988, "não foi assegurado aos municípios autonomia econômica, financeira e poder real para promover o desenvolvimento local". Para isto, seria necessário, por exemplo, que aos municípios fosse destinada uma maior fatia de recursos dentro do conjunto da arrecadação da União. O volume de recursos repassados atualmente aos municípios é insuficiente para que estes consigam dar respostas às demandas e responsabilidades que lhes são repassadas, em nome da descentralização e da municipalização.

Em conferência realizada num Seminário Nacional, promovido pelo Fórum Nacional de Participação popular nas Administrações Municipais, em novembro de 1995, Luiza Erundina (1996:13) destacou que "o município é a esfera do Estado mais esvaziada de poder", a este respeito, apresentou alguns dados comparativos da nossa realidade com a de países do primeiro mundo que são reveladores do caráter da descentralização que aqui se desenvolve:

Na realidade brasileira, conforme Carvalho e Teixeira (1996:63), os dados do censo de 1991 revelam que mais de dois terços dos municípios possuem menos de 20 mil habitantes. Considerando que em tais realidades, predomina "uma economia pouco dinâmica e diversificada, baseada, na maior parte dos casos, em atividades agrícolas de baixa produtividade", os autores ressaltam a situação de dependência destes municípios das transferências e verbas federais e estaduais. A isto se aliam as dívidas historicamente acumuladas com empreiteiras para financiar obras eleitoreiras e a freqüente composição oligárquica da maioria destas administrações municipais.

Na realidade do Rio Grande do Norte, confirma-se o dado apresentando pelo autor. Aqui, os municípios com menos de 10 mil habitantes corresponde à cerca de 60% do total, ao lado de 26% com população entre 10 a 20 mil habitantes. Observa-se pois que, 86% dos municípios do Estado se encontram na situação caracterizada por Carvalho e Teixeira. Este quadro, segundo os autores, contribui para a reprodução de uma prática na qual

Contudo, a questão da participação da população na gestão das políticas públicas, à medida que foi incorporada no texto constitucional, nas constituições estaduais e leis orgânicas municipais, tem estado presente também no discurso dos atores governamentais descomprometidos com qualquer proposta de democratização do poder, na maioria dos municípios brasileiros. Tal fato, freqüentemente, ocorre em virtude da constituição de canais de participação ser um pré-requisito para a liberação de recursos do nível federal para o estadual ou municipal. A este respeito é bastante pertinente a preocupação de Carvalho e Teixeira (1996:67-68) quando afirmam:

Por outro lado, há as experiências em que o desenvolvimento ou criação de mecanismos de gestão participativa se inserem na lógica de uma descentralização na perspectiva neoliberal e nestas não há interesse dos governantes na democratização do poder. Conforme já ressaltado, por uma exigência legal e, sobretudo, por constituir pré-requisito para o acesso a recursos de algumas áreas de políticas públicas, tais governantes são obrigados a criar alguns mecanismos de gestão participativa que, na prática, cumprem apenas uma formalidade.

Esta realidade indica que a existência de gestão participativa que possa ser caracterizada como inovadora, democratizante, depende, em grande parte, da vontade política do executivo e do conjunto de forças políticas que ocupam o poder. Nas administrações democrático-populares, a democratização do poder normalmente integra o projeto político do governo. A construção de uma gestão participativa que aponte para uma nova relação Estado/Sociedade resulta da articulação entre a vontade política do governante com a dinâmica organizativa da sociedade civil. Portanto, se no município existe uma tradição organizativa da sociedade civil, principalmente com movimentos sociais populares fortes, organização de fóruns de debate em torno dos problemas que afetam a população mais pobre, organizações não-governamentais que desenvolvem um trabalho de capacitação da população e elaboração de políticas públicas alternativas no campo da cidadania, tem-se uma nova relação Estado x Sociedade e abre-se a possibilidade de construção de uma nova cultura política.

Contudo, levando em conta a nossa cultura política autoritária e as práticas clientelistas, fisiológicas que sempre marcaram as relações entre os ocupantes do poder com a sociedade, uma realidade tal qual esboçamos acima é algo bastante extraordinário no conjunto dos municípios brasileiros, mais especificamente no Rio Grande do Norte.

A participação que sempre predominou na histórica política do nosso país tem, como característica principal, o envolvimento da população na implementação de programas governamentais, sem esta que tenha qualquer envolvimento no processo decisório.

Ao contrário, o governo aberto à participação popular, se não contar com a mobilização da sociedade civil, se torna o incentivador desta mobilização e se configura naquilo que Soares (1996:36) denomina de "participação induzida", cujo objetivo principal é resgatar a cidadania. Isto significa, oferecer ao conjunto da sociedade organizada e, também, àqueles que se encontram fora das entidades organizativas, a oportunidade de tomar decisões sobre o destino da cidade e sobre a aplicação dos recursos públicos. Conforme Odária Battini (1993:31),

Conforme ressaltado anteriormente, optou-se por desenvolver um processo investigativo de natureza qualitativa, sem contudo, desprezar a utilização de instrumentos de natureza quantitativa. Neste sentido, com base nas reflexões de Battini (1992) e Thiollent (1988 e 1997), a pesquisa foi estruturada a partir das dimensões formativa, de produção de conhecimento e interventiva. Tais dimensões se encontram articuladas no decorrer de todo o processo investigativo, da seguinte forma:

• A dimensão formativa: destinada a desenvolver capacitação teórica, técnica e política dos sujeitos da Pastoral da Criança e do Movimento da Sociedade Civil Organizada envolvidos na pesquisa e na gestão participativa das políticas públicas nos municípios do Rio Grande do Norte;
• A dimensão de produção de conhecimento: destinada a construir um quadro da realidade dos conselhos municipais de saúde, educação, assistência social e criança e adolescente no Rio Grande do Norte;
• A dimensão interventiva: destinada à elaboração de projetos de ação das ONG’s, Pastoral da Criança e do Movimento da Sociedade Civil Orgtanizada no sentido de qualificar a participação de conselheiros nos conselhos de gestão participativa das políticas públicas assim como a intervenção destas organizações, enquanto sujeitos coletivos, no processo de formulação e implementação de políticas públicas.

Numa primeira aproximação, a delimitação do problema de investigação consistiu em investigar como se caracteriza o processo de criação, implantação e funcionamento dos conselhos municipais na área das políticas públicas de Saúde, Assistência Social, Direitos da Criança e adolescente e Educação.

A Constituição da equipe:

Num primeiro momento, procedeu-se à constituição do grupo permanente e da equipe de pesquisadores. Ao grupo permanente competiu a coordenação de todo o processo, o que inclui: definição dos problemas prioritários, elaboração da problemática e possíveis hipóteses de pesquisa, coordenação das atividades, centralização das informações, interpretação dos resultados e divulgação dos resultados. Este grupo está constituído por um professor da UFRN/DESSO (Coordenação), uma assistente social da Equipe Estadual da Pastoral da Criança e um técnico do Serviço de Apoio aos Projetos Alternativos Comunitários (SEAPAC).

A equipe de pesquisadores foi constituída por conselheiros e/ou lideranças da Pastoral da Criança, do Movimento Popular e de outras pastorais sociais, através da formação de grupos em três regiões do Estado (litoral/agreste, seridó e oeste), correspondendo às áreas geográficas de atuação da Pastoral da Criança. A esta equipe, num total de 45 pessoas, competiu a tarefa de realizar a coleta de dados nas áreas, contando com o acompanhamento direto da coordenação diocesana da Pastoral da Criança.

Juntos, o grupo permanente, a equipe de pesquisadores e outros sujeitos envolvidos (ONG’s, outras pastorais), vêm constituindo o que se denominou de "grupo de seminário", no qual são desenvolvidas as atividades de capacitação, discutido todo o processo da pesquisa e iniciado o estudo e análise dos resultados.

O universo da pesquisa e população pesquisada:

A partir da definição dos sujeitos envolvidos, procedeu-se o processo de aproximação com a realidade investigada através da busca de informações que permitissem definir o universo da pesquisa e os instrumentos de coleta de dados. Neste sentido foi iniciada a revisão de literatura e efetuado contatos nas secretarias e conselhos estaduais para a obtenção do número e possível localização dos conselhos existentes nas áreas de políticas públicas definidas para o estudo.

Esta primeira aproximação realizada em abril de 1998, permitiu à equipe identificar a existência de conselhos de assistência social em 77 municípios, da criança e do adolescente em 50 municípios e de saúde em 152 municípios, não sendo possível obter informações quanto ao número de conselhos municipais de educação.

Considerando-se que os conselhos existentes encontravam-se distribuídos em quase todos os 166 municípios do Rio Grande do Norte, optou-se pela definição do universo total. Apesar da extensão territorial, avaliou-se a viabilidade desta definição a partir da unidade de análise (conselhos) e sua compatibilidade com as condições de trabalho e a quantidade de pessoal envolvido.

Tomou-se, assim, como unidade de análise os conselhos municipais existentes em cada município nas áreas de política pública definida para o estudo, tendo como população a ser pesquisada o presidente de cada conselho e um conselheiro da sociedade civil. A definição por esta população justificou-se pela necessidade de conhecer o posicionamento de atores distintos, cujos interesses nem sempre são convergentes.

A coleta de dados:

A coleta de dados foi realizada no período de junho a setembro de 1998. Com base nos objetivos e questões de pesquisa resultantes do processo de aproximação com o real efetuado até então, definiu-se o plano de coleta de dados e as atividades integrantes da dimensão formativa e interventiva da pesquisa.

No tocante à coleta de dados, optou-se por realizar a aplicação de questionários e, em nível complementar, a pesquisa documental. A fim de atender aos objetivos, foram estabelecidas algumas variáveis consideradas relevantes, as quais nortearam a elaboração do questionário, principal instrumento de coleta de dados, quais sejam:

1. Processo de criação do Conselho;
2. Composição do Conselho;
3. Processo de escolha dos membros do Conselho e da presidência;
4. Organização interna;
5. Dinâmica de funcionamento;
6. Atuação do Conselho na elaboração do plano municipal da sua área de política pública;
7. Atuação do Conselho na realização da conferência municipal da sua área de política pública;
8. Atuação do Conselho na fiscalização do fundo municipal na sua área de política pública;
9. Visibilidade das ações do Conselho no município;
10. Articulação de conselheiros da sociedade civil;
11. Dificuldades enfrentadas por conselheiros da sociedade civil.

Antecedendo a entrada em campo e no próprio processo de construção dos instrumentos de coleta de dados, foi realizado um pré-teste do questionário e o treinamento dos pesquisadores. O treinamento permitiu aos pesquisadores se apropriar das informações e conhecimentos necessários para a abordagem aos entrevistados, assim como capacidade técnica e política para enfrentar possíveis dificuldades. A coleta de informações, em nível da pesquisa documental, teve caráter complementar aos dados originados na fonte primária (o questionário) e foi sendo efetuada através do esforço de acesso dos pesquisadores aos documentos básicos, que permitissem obter dados acerca da existência legal dos conselhos, tais como: decreto ou lei de criação, portaria de nomeação dos conselheiros e regimento interno.

Por fim, também com caráter complementar, porém com uma importância fundamental para a análise dos dados, os pesquisadores foram orientados a produzirem um diário de campo destinado a registrar informações e dados que considerassem relevantes para elucidação do objeto de investigação. Deveria ser registrado: depoimentos de conselheiros cujas informações não estivessem contempladas nos questionários, dificuldades enfrentadas no processo de coleta de dados e um relato da própria experiência da pesquisa em cada município.

Dificuldades no processo de coleta de dados:

As dificuldades para obtenção dos dados foram inúmeras: divergências de informações entre as diversas fontes e entrevistados, privatização dos documentos públicos, em alguns casos, guardados nas pastas pessoais de membros da administração municipal, ao lado de situações em que os secretários efetivamente negaram o acesso dos pesquisadores aos documentos; sistema de arquivamento precário ou inexistente nos municípios, o que obrigou, nestas situações, os pesquisadores realizarem até 5 ( cinco ) viagens a um único município para ter acesso aos documentos necessários a análise. Havendo ainda situações em que entre uma administração e outra os documentos simplesmente haviam desaparecido

Conforme citado anteriormente, a definição por dois tipos de entrevistados ( presidentes e conselheiros da sociedade civil ), decorreu da necessidade de conhecer o posicionamento de atores distintos, possibilitando uma visão mais completa da realidade dos conselhos.

No contato dos pesquisadores com os conselheiros da sociedade civil observou-se insegurança e medo destes, numa quantidade significativa de municípios, havendo casos em que os mesmos se negaram a responder o questionário argumentando não ter informações. Com freqüência, os pesquisadores estiveram diante de situações em que, após ter acesso à portaria de nomeação dos conselheiros, ao procurá-los, estes afirmavam desconhecer a sua nomeação, ou quando tinham conhecimento, afirmavam que jamais participaram de uma reunião.

Em outros casos, os conselheiros, apesar de confirmarem a sua participação nas reuniões do conselho, desconheciam qualquer documento ou lei relativa ao mesmo. Relataram por exemplo, situações nas quais o secretário municipal da área de política pública a que se vincula o conselho, normalmente o seu presidente, procurou os conselheiros em suas residências ou locais de trabalho para assinar atas e outros documentos sem que tivesse havido, pelo menos, convocação para reunião do conselho.

Assim, no preenchimento dos questionários que tiveram como respondentes os conselheiros da sociedade civil, observou-se a presença de um número significativo de não respostas ou respostas pouco claras. Os diários de campo e as discussões no grupo de seminário foram fundamentais para elucidar a natureza de tais respostas e levantar elementos para a análise do real. Esta realidade acabou por prejudicar um pouco a efetivação dos objetivos iniciais da pesquisa. Em 9 ( nove ) conselhos não foi possível realizar a coleta de dados com conselheiros da sociedade civil.

Por outro lado, após a codificação e tabulação de tais questionários observou-se, em 70% dos itens, um número muito alto de respostas como "não sabe" e "não respondeu", consideradas inválidas em pesquisa. Para se ter uma idéia, o número de tais respostas chegou a 22% no item em que se pergunta o número de reuniões realizadas pelo conselho em 1997. Em outros itens fundamentais, como: existência de fundo e de recursos no mesmo; existência de plano municipal, tempo de mandato; assuntos discutidos; mecanismos de organização interna; o número de respostas inválidas varia entre 10% a 17%.

A este respeito, merece destaque alguns registros que aparecem nos diários de campo dos pesquisadores:

As atividades integrantes da dimensão formativa da pesquisa foram definidas de modo que estivessem articuladas a todo o seu desenvolvimento. Deste modo, definiu-se a realização de cinco seminários temáticos e de capacitação dos sujeitos envolvidos, nos quais, além dos momentos destinados ao estudo e aprofundamento teórico, foram destinadas no mínimo 8 ( oito ) horas para avaliação e debate do próprio desenvolvimento da pesquisa.

A realização dos seminários, de modo articulado ao desenvolvimento da coleta de dados, permitiu ao grupo permanente realizar estudos e articulações necessárias tanto à coleta de dados como à realização das atividades de capacitação. Ao mesmo tempo, permitiu a este grupo efetuar o trabalho de controle crítico do recebimento do material coletado, assim como, a preparação dos processos seguintes, isto é, a codificação e elaboração do plano tabular.

O processo de codificação, tabulação e análise dos dados:

A codificação do questionário foi realizada da seguinte forma: as perguntas fechadas, construídas com base nos objetivos e questões de pesquisa, receberam operacionalmente uma ordem numérica de identificação. As perguntas abertas foram, na medida do possível, transformadas em categorias analíticas. Contudo, dada a natureza das respostas e a preocupação de garantir a visão do entrevistado, predominou num primeiro momento, o trabalho com estas categorias da forma como se apresentaram. Após a tabulação total dos questionários, as perguntas foram recodificadas a fim de permitir a análise estatística dos dados.

Os dados coletados nos questionários foram inseridos em arquivo do programa SPSS for Windows, procedendo-se, em seguida, o tratamento estatístico das freqüências dos indicadores, construção dos índices para medir o nível de democratização dos conselhos pesquisados e para mensuração de correlação entre variáveis.

Os índices foram construídos com base na seleção de variáveis para cada um dos aspectos considerados na pesquisa: processo de institucionalização dos conselhos ( aspecto jurídico-formal ), dinâmica interna e eficácia. Com base nas respostas originais dos questionários, elegeram-se indicadores compatíveis com a existência de democratização a fim de proceder à formação de índices para cada um dos aspectos considerados no estudo.

Foram atribuídos pesos aos indicadores de cada uma das variáveis e realizado o somatório dos pesos para a formação dos índices. O resultado favoreceu a medição do nível de democratização nos conselhos que contempla os seguintes níveis de democratização: inexistente, inexpressivo, insuficiente, satisfatório excelente. O índice geral de democratização é fruto do somatório dos 3 índices anteriores ( processo de institucionalização dos conselhos, dinâmica interna e eficácia), seguindo-se a mesma metodologia.

Para mensuração das correlações entre variáveis nominais qualitativas, foi realizado um tratamento estatístico com a aplicação do teste de significância, "quiquadrado", e o teste "V de Crámer" para verificar a força da correlação entre as variáveis. Por fim, as tabelas e gráficos foram construídas no programa Excel.
 

 PERFIL DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE, EDUCAÇÃO, ASSISTÊNCIA SOCIAL E CRIANÇA E ADOLESCENTE NO RN

 
Os conselhos municipais existentes no Rio Grande do Norte nas áreas de Saúde, Educação, Assistência Social e Direitos da Criança e Adolescente foram analisados em sua conformação jurídico-formal, dinâmica interna de funcionamento e eficácia. O quadro geral apresentado a seguir, corresponde aos conselhos criados e em funcionamento no período da coleta de dados, isto é, junho a setembro de 1998.

Ao mesmo tempo, a pesquisa buscou identificar a existência ou não de articulação entre os conselhos existentes em cada município e, com relação a participação da sociedade civil, a existência de articulação entre conselheiros e as dificuldades enfrentadas por estes.

Os dados apresentados resultaram dos questionários que tiveram como respondentes os presidentes dos conselhos. Em virtude do índice significativo de respostas inválidas nos questionários dos representantes da sociedade civil e do grau de aproximação existente entre as respostas válidas dos dois questionários, optou-se por trabalhar apenas com uma fonte de informação: os questionários respondidos pelos presidentes. Este relatório, conforme ressaltado anteriormente, não inclui a análise documental.

No universo de 166 municípios existentes no Estado, a pesquisa apresenta a realidade dos conselhos de 157 municípios, o que corresponde a 94,5% do universo do total. Assim, nas áreas estudadas, foram identificados um total de 302 conselhos, distribuídos conforme o gráfico 1 ( ver tabela 1 em anexo ). A maioria, 58%, criados no período 1995-1998 ( ver tabela 2 e 3 em anexo ).

GRÁFICO 1 

Quando observada no conjunto das áreas de políticas públicas estudadas, a saúde aparece com uma certa constância, com mais de 40 conselhos criados em cada período, enquanto a assistência social, por ser uma área cuja regulamentação é posterior à saúde (1993), os conselhos são criados basicamente no período 1995-1998, conforme gráfico 2.  GRÁFICO 

Observa-se que, decorridos 8 anos da aprovação do Estatuto da criança e do adolescente e 5 anos da aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social, os princípios da descentralização, reordenamento institucional e participação popular adotados nos instrumentos legais destas áreas, efetiva-se muito lentamente nos municípios do Rio Grande do Norte. Logicamente, uma nova forma de gestão das políticas públicas não resulta somente da criação de mecanismos institucionais de participação popular, exige mudança de atitudes e de práticas dos sujeitos coletivos responsáveis pela formulação e implementação destas políticas. Mesmo assim, a criação do Conselho e seu efetivo funcionamento é um passo fundamental.

A educação, por outro lado, conforme já citado anteriormente, é uma área em que o controle social não é claramente explicitado na Lei de Diretrizes e Bases. Ao mesmo tempo, há uma diversidade de Conselhos de acordo com os programas ou tipo de financiamento desenvolvido na área, o que inclusive dificultou a coleta de dados. Contudo, vale ressaltar a prioridade aos conselhos municipais de educação no momento da coleta de dados, excluindo-se por exemplo os conselhos do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental, Merenda Escolar e outros da área.

No processo de institucionalização dos Conselhos, destacam-se: o instrumento de normatização do Conselho, a forma de escolha dos representantes da sociedade civil e da presidência, a existência ou não de regimento interno, os mecanismos de organização interna, a existência ou não de recursos para o funcionamento do conselho, a existência ou não de fundo municipal.

Um aspecto importante em torno desta questão, diz respeito à composição do conselho e, nesta, o respeito ao princípio da paridade. Em virtude das respostas pouco claras dos questionários nos itens referentes ao assunto, o dado precisou ser buscado na pesquisa documental. Entretanto, dada as limitações de tempo para a análise da documentação coletada nos 156 municípios em que constatou-se a presença dos conselhos em funcionamento, não foi possível apresentar este dado no presente relatório.

O instrumento de normatização do Conselho no município tem sido predominantemente a Lei Municipal, aprovada com a realização de debates na câmara em 57% dos conselhos pesquisados ( ver tabela 4 em anexo ). Contudo, a iniciativa de lei, em 93% dos casos é do executivo, o que revela o inexpressivo envolvimento do legislativo municipal com a questão. O gráfico 3, apresenta as formas de criação dos conselhos pesquisados por área de política setorial.

GRÁFICO 3

Na forma de escolha dos representantes da sociedade civil nos Conselhos pesquisados, predomina aquela que indica um grau considerável de democratização, com um processo de escolha em fóruns próprios de cada entidade em 44% dos conselhos ( ver tabela 5 ). O gráfico 4 mostra a forma de escolha dos representantes da sociedade civil . Em 85% dos conselhos afirma-se ter havido nomeação e posse dos conselheiros.

GRÁFICO 4:

Na forma de escolha da presidência, em 51% dos conselhos, esta ocorre através de eleição interna entre os membros. Destaca-se, entretanto, um número considerável de conselhos (34%) em que a lei determina que a presidência seja exercida pelo secretário municipal. Contudo, mesmo havendo relativa abertura para que a presidência seja exercida por qualquer membro do conselho, observou-se que em 91% dos casos, o presidente pertence à organização governamental ( ver tabela 6 em anexo), sendo freqüentemente o secretário municipal conforme gráfico 5.

GRÁFICO 5:

relação ao regimento e mecanismos de organização interna, 64% dos conselhos pesquisados possuem regimento interno. No tocante aos mecanismos de organização interna predomina a secretaria técnica, de caráter mais burocrático, presente em 58% dos conselhos, sendo que, em 27%, afirma-se a existência de outros mecanismos aliados à secretaria técnica. O que chamou a atenção neste dado foi a presença insignificante de assessoria técnica (4%) e de comissões internas (3%) destinadas a desenvolver estudos, emitir pareceres e contribuir com o melhor funcionamento do conselho no cumprimento do seu papel.

A maioria dos conselhos pesquisados (84%), não possuem recursos para custear o seu funcionamento. Confirma-se, neste caso, o que Carvalho (1995:92), considera a imaturidade do Estado diante desse tipo de órgão público. Para o autor,

GRÁFICO 6:

GRÁFICO 7:

Com base nas respostas dos questionários para as questões descritas acima, foi construído um índice estatístico a fim de verificar o nível de democratização dos Conselhos. Considerou-se na formação deste índice as seguintes variáveis: forma de criação do Conselho e de escolha dos representantes da sociedade civil, existência de nomeação e posse dos conselheiros, a forma de escolha do presidente, a existência de regimento interno, mecanismos de organização interna, disponibilidade de recursos para o funcionamento do Conselho, existência de fundo municipal na área de política setorial a que se vincula o Conselho e disponibilidade de recursos no fundo.

A análise estatística dos dados revela, para o conjunto total da amostra, a existência de um nível de democratização situado entre insuficiente e satisfatório com predominância do primeiro, conforme gráfico 8.

GRÁFICO 8:

O índice apresentado permite afirmar que, no aspecto jurídico-formal, apesar da predominância dos índices que indicam um baixo nível de democratização, o processo de municipalização das políticas públicas no Rio Grande do Norte tende a assumir um perfil que se aproxima das conquistas da constituição de 1988, à medida que vem criando instrumentos legais que permitem a construção do controle social, consequentemente, possibilitando as condições para a existência de uma nova relação Estado x Sociedade e de novas práticas no âmbito da gestão das políticas públicas.

Assim, os conselhos podem se afirmar como espaços de debate e formulação de políticas públicas em cada área (Ver tabela 9 em anexo). Sabe-se entretanto, que a afirmação jurídico-formal, por si só, é insuficiente para uma gestão democrática das políticas públicas e a efetivação do controle social. Para que se realize, precisa caminhar ao lado do surgimento de novas práticas e da construção de uma cultura político-democrática.

A dinâmica interna de funcionamento dos conselhos foi analisada tomando como referência as seguintes variáveis: número de reuniões, periodicidade, forma de convocação das reuniões, de definição da pauta e de tomada de decisões, o momento de acesso dos conselheiros à pauta e aos documentos objeto de discussão nas reuniões do Conselho. No universo total dos Conselhos pesquisados verificou-se que, em 57% destes, as reuniões têm uma periodicidade mensal, conforme o gráfico 9 e tabela 10, em anexo.

GRÁFICO 9:

Observou-se uma contradição entre este dado e o referente ao número de reuniões realizadas durante o ano de 1997. Apenas 18% dos conselhos realizaram entre 9 a 12 reuniões neste ano. O número de reuniões realizadas em 1998 no entanto, aproxima-se mais desta periodicidade mensal, com 59% dos conselhos tendo realizado de 3 a 6 reuniões e 41% até 2 reuniões.

 
GRÁFICO 10:

As reuniões apareceram convocadas, freqüentemente, pelo presidente, havendo abertura em 55% dos casos para que todo conselheiro possa influir na elaboração da pauta sugerindo os assuntos que considera necessário. Entretanto, em 43% dos conselhos pesquisados, a pauta é definida pelo presidente sendo que, deste total, em 27% destes, os conselheiros são ouvidos. Com relação à forma como são tomadas as decisões nos conselhos, o plenário apareceu em 79%.

Considerou-se na pesquisa que o recebimento da pauta e dos documentos com antecedência de, pelo menos, 72 ( setenta e duas ) horas fosse um elemento importante para que os conselheiros pudessem cumprir o seu papel. A este respeito, os dados revelaram que a pauta era entregue com antecedência em 60% dos conselhos e os documentos, objeto de discussão, em 42% destes. Portanto, um número significativo de conselhos (34%) revelou que os documentos eram entregues no momento das reuniões e outros (24%) em que, nem sempre, os conselheiros têm acesso aos documentos com antecedência suficiente para que possam ler, analisar e emitir opiniões.

Assim como no aspecto da institucionalização dos conselhos, tratado anteriormente, aqui também procedeu-se à análise estatística do nível de democratização. Considerou-se, na formação do índice, as variáveis citadas no início deste item. O tratamento estatístico, com base no índice construído, revelou um nível de democratização situado entre insuficiente e satisfatório conforme o gráfico 11 (Ver tabela 11 em anexo).

GRÁFICO 11:

Comparando-se com o índice anterior, observou-se o crescimento dos níveis inexistente, inexpressivo, satisfatório e excelente, e uma redução no nível suficiente. No índice anterior, o somatório dos níveis que indicavam uma baixa e média democratização, totalizou 63%. Neste segundo item, quando analisa-se a dinâmica interna de funcionamento, estes níveis totalizam 59%, havendo uma discreta redução nestes níveis e um pequeno acréscimo no somatório dos níveis médio alto e alto, que passa de 37% para 41%.

Procurou-se observar a capacidade dos conselhos municipais de se constituírem como mecanismo de controle social e de produzir mudanças na gestão das políticas públicas. Para isto, tomou-se como referência as seguintes variáveis: os assuntos discutidos, a existência de plano municipal referente a política setorial do conselho, a participação do conselho na elaboração e aprovação do plano, a forma desta participação, o momento em que o plano foi discutido em relação ao calendário da aprovação do orçamento municipal na câmara, a realização de conferência municipal, o número de conferências realizadas e a participação do conselho na sua realização, a fiscalização da aplicação dos recursos do fundo municipal e a forma como é feita esta fiscalização, a melhoria dos serviços prestados a população e o tipo de melhoria.

Com relação aos assuntos discutidos nas reuniões pedimos aos entrevistados para indicar até 3 assuntos considerados mais importantes já discutidos. Buscou-se assim, identificar a agenda temática do ponto de vista do entrevistado. A pesquisa revelou que 69% dos assuntos discutidos refere-se prioritariamente a questões relativas a legislação da área, organização interna e mudança de gestão. Em seguida aparece com forte incidência as discussões em torno dos projetos, campanhas e prestação de serviço na área (32,5%).

Os temas mais relacionados ao controle social, ao financiamento e ao conhecimento da realidade de cada setor ou área de política pública, apesar da sua importância, aparecem pouco. Entretanto, ressalta-se também a importância desta preocupação dos conselhos com o seu próprio fortalecimento orgânico e da busca de condições adequadas de funcionamento. Discussões como a de regimento interno são básicas, estratégicas para que o conselho possa efetivamente exercer o seu papel. Por outro lado há que considerar neste dado o fato de que a maioria desses organismos são experiências recentes (com no máximo 3 anos de existência), o que também justifica o predomínio dos assuntos ligados organização interna e ao conhecimento da legislação.

Mesmo não sendo o plano um dos assuntos considerados mais importantes pelos entrevistados, na maioria dos conselhos pesquisados (79%) os municípios possuem plano municipal na área de política pública a que estes se vinculam (Gráfico 12 e 13), contando com a participação do conselho na sua elaboração e aprovação em 82% dos casos.

GRÁFICO 12:

GRÁFICO 13:

Procurou-se identificar como se deu a participação do conselho na elaboração do plano. Na maioria dos casos, houve uma participação ativa com o mesmo participando de todo o processo de elaboração, ou tomando uma atitude propositiva diante das propostas apresentadas para discussão. Tal postura aparece em 73% dos conselhos pesquisados que afirmaram possuir plano municipal na sua área de política pública. Contudo, apesar do plano ser uma condição para que o município possa se habilitar a receber recursos federais nas áreas de política pública estudadas, é preciso que ele seja mais que um objeto burocrático para a captação de recursos e sim, um instrumento orientador das ações do poder público na área. Para tanto, exige-se que o plano seja discutido e aprovado no ano anterior ao da sua execução e em período anterior à votação do orçamento municipal na câmara. A pesquisa revelou que em 58% dos conselhos o plano foi discutido no mesmo ano da sua execução e portanto, após a votação do orçamento municipal. Desta forma ele não vem se configurando como instrumento estratégico de planejamento das ações do poder público (Gráfico 14).

GRÁFICO 14:

A realização de conferência municipal é tomada aqui como algo essencial na mudança de práticas na gestão das políticas públicas, por favorecer uma maior participação do conjunto da sociedade. Na área da saúde, por exemplo, as conferências, realizadas em todos os níveis de governo, têm a finalidade de avaliar a situação da política e propor diretrizes para a sua formulação.

Observou-se que poucos foram os conselhos cujos municípios realizaram conferências, 28% do universo pesquisado, ou 83 municípios, conforme o gráfico 15. Entretanto, onde estas aconteceram observou-se uma participação ativa do conselho na sua organização e realização (Ver tabela 14 e 15). A saúde é a área que mais realizou conferência, com 42% do total, o que corresponde a 61 municípios (gráfico 16) (Ver tabelas 14 e 15).

GRÁFICOS 15:

GRÁFICO 16:

Uma das competências dos conselhos municipais é atuar no controle da execução da política, o que envolve a fiscalização dos recursos do fundo municipal a eles vinculados. Observou-se que esse papel é cumprido em 56% do total dos pesquisados, sendo mais presente nos de saúde (71%). Na área de assistência social, apenas em 28% dos conselhos existentes há fiscalização do fundo e na área da criança e do adolescente somente em 20%. Naqueles em que a aplicação dos recursos é discutida, predomina a exposição pelo secretário da prestação de conta dos repasses federais. É insignificante o número em que ocorre discussões mais qualitativas como a definição de prioridades (1%) ou a formação de comissões internas para analisar a prestação de contas (3%).

A respeito da melhoria dos serviços, constata-se na opinião dos entrevistados, que o processo de municipalização tem contribuído com uma melhor prestação de serviços (80%), sendo o atendimento aos usuários o aspecto em que mais houve melhoria (30%) (Gráfico 17 e 18). Ainda é muito baixa a existência de aspectos relevantes neste processo como a transparência no uso dos recursos públicos, o redirecionamento das ações e a ampliação da rede de serviços e programas (ver tabelas 16 e 17).

GRÁFICO 17:

 
GRÁFICO 18:

Diante do exposto, a partir do tratamento estatístico efetuado para as variáveis acima descritas, observa-se a predominância de um índice de democratização insuficiente e inexpressivo para a maioria dos conselhos pesquisados no que diz respeito a eficácia de sua ação (gráfico 19).

GRÁFICO 19:

Observa-se, neste sentido, uma mudança substancial entre os dois índices anteriores e este, com um decréscimo considerável dos níveis excelente e satisfatório e o crescimento dos níveis inexistente e inexpressivo. O nível insuficiente que foi 48% no primeiro índice, cai para 35%.

Para medir o nível geral de democratização incluindo os três índices anteriores (aspectos jurídico-formais, dinâmica interna e eficácia), foi construído um quarto índice com base em uma média ponderada onde atribuiu-se peso 01 para os dois primeiros e peso 02 para o índice da eficácia.

Foi atribuído maior peso à eficácia tendo em vista que este índice contém as principais variáveis relacionadas ao controle social (plano municipal, conferência municipal e fundo vinculado à política setorial do conselho) e as variáveis que medem a melhoria na qualidade dos serviços prestados à população. Os dois primeiros índices revelam se a institucionalização dos conselhos está de acordo com as exigências legais para sua criação e funcionamento.

Procedendo-se o somatório dos três índices (formando um nível geral de democratização dos conselhos) é possível observar a predominância de um nível de democratização insuficiente para 46% dos pesquisados (gráfico 20).

GRÁFICO 20:

Quando analisados por área de política setorial predomina sempre o índice insuficiente seguido pelo inexpressivo, a não ser no caso dos conselhos de saúde onde o segundo índice é o satisfatório. (gráfico 21).

GRÁFICO 21:

Procurou-se verificar se o nível de democratização existente influenciava na melhoria dos serviços. Com a aplicação de testes estatísticos, observou-se que existe significância na correlação entre as duas variáveis a um nível de 0,05%, confirmando a ocorrência de uma correlação positiva substancial. Isto é, há uma tendência de que quanto maior ou menor for o nível de democratização será maior ou menor a ocorrência de melhorias na qualidade dos serviços prestados à população (gráfico 22).

GRÁFICO 22:

Outros aspectos observados foram: a) se a existência de plano municipal influencia numa maior ou menor democratização no âmbito dos conselhos estudados; b) se a realização de conferência municipal influencia numa maior ou menor democratização nessas instâncias; c) se a existência de fundo municipal vinculado ao conselho influencia numa maior ou menor democratização dos mesmos; d) se o período e e) a forma de criação tem influência no nível de democratização existente.

Nos cinco casos, aplicados os testes estatísticos, observou-se a existência de significância na correlação entre as variáveis a um nível de 0,05%. Verificou-se que entre as variáveis "existência de plano municipal" e "nível de democratização" existe uma correlação positiva substancial (Gráfico 23); entre as variáveis "realização de conferência municipal" e "nível de democratização" existe uma correlação positiva moderada; entre as variáveis "existência de fundo municipal vinculado ao conselho" e "nível de democratização" existe uma correlação positiva substancial; entre as variáveis "período de criação e "nível de democratização" existe uma correlação positiva baixa (gráfico 24); assim como para "forma de criação" e "níveis de democratização" verifica-se uma correlação positiva baixa (gráfico 25).

GRÁFICO 23:

GRÁFICO 24

GRÁFICO 25

A análise estatística dos dados revela portanto que o plano, quando constitui-se em instrumento direcionador das ações possibilita uma maior democratização. Ao mesmo tempo, os conselhos mais antigos, criados de forma democrática, com participação da sociedade e que efetivamente funcionam como órgãos de controle social, tendem, pela sua prática e experiência acumulada, a contribuir com a construção de uma maior democratização.

Procurou-se também observar a visibilidade do conselho junto à população local. Em 49% destes, não há qualquer divulgação das ações, sendo no entanto, significativo o número dos que desenvolvem algum tipo de atividade para que a população tome conhecimento da sua existência e das suas ações (gráfico 26).

GRÁFICO 26:

Para os que consideram que a população desconhece a existência do conselho, os motivos são bastante diversificados e envolve o fato de encontrar-se em fase de estruturação (14%), não está funcionando (52%), o fato dos conselheiros não divulgarem as atividades e não repassarem as informações nas suas entidades representativas (8%), além da falta de recursos e outras (25%).

Verificou-se que a articulação entre conselhos nos municípios (40%) e entre os conselheiros da sociedade civil, tanto do conjunto dos conselhos existentes como internamente, em cada um deles, é ainda bastante incipiente, conforme revela o gráfico 27.

  GRÁFICO 27:

Para 71% dos entrevistados, a principal dificuldade enfrentada pelos conselheiros da sociedade civil no exercício do seu papel, é a falta de capacitação aliada a outras dificuldades, como a de acesso a documentos. A segunda dificuldade mais citada nas entrevistas é a falta de apoio e acompanhamento da entidade que representa e de disponibilidade. A falta de acesso a documentos e informações sobre o conselho representa dificuldade apenas para 4% dos presidentes que responderam ao questionário. (gráfico 28).

Comparando as respostas dadas pelos presidentes dos conselhos com as dos representantes da sociedade civil, verifica-se que a principal dificuldade para estes também é a falta de capacitação para 63% dos entrevistados. Mas, a segunda dificuldade apontada pelos membros da sociedade civil é a falta de acesso a documentos e informações referentes ao mesmo.
GRÁFICO 28:

O perfil dos conselhos municipais, a partir da leitura dos dados e da construção de índices de democratização e eficácia, precisa no entanto, ser inserido na realidade específica de cada um e de cada município. Os dados gerais apresentados, oferecem indicações acerca do universo total dos conselhos nas áreas de políticas públicas pesquisadas. Contudo, diante das particularidades deste universo, observadas em nossa aproximação com o real, os dados gerais, são insuficientes para expressar toda a complexidade do objeto de investigação.

A esse respeito, merece destaque alguns depoimentos dos pesquisadores, registrados nos diários de campo:

Conforme ressaltado nos procedimentos metodológicos, as três dimensões da pesquisa vêm sendo desenvolvidas de modo bastante articulado. Entretanto, a fim de facilitar a apreensão deste processo, destaca-se a seguir uma descrição de tais atividades ao longo deste primeiro momento do processo investigativo.

Desenvolvidos com uma metodologia participativa, estes seminários, significaram, para a maioria dos participantes, o acesso a conhecimentos e informações, aos quais, dificilmente teriam acesso sem esta oportunidade. Os depoimentos dos membros da equipe de pesquisadores constituem a melhor forma de explicitar o seu significado na experiência da pesquisa e na vida dos sujeitos individuais e coletivos envolvidos.

A pesquisa-ação, conforme Battini (1993:45),

1. Apresentação dos resultados da pesquisa por área de atuação da Pastoral da Criança, dividindo em dois momentos: o primeiro destinado a conselheiros e representantes do poder público, o segundo, destinado aos movimentos sociais, pastorais, ONG? e pessoas interessadas;
2. Realização de um Fórum de Debates diocesano sobre os resultados da pesquisa;
3. Realização de seminários por micro-regiões do Estado sobre os conselhos municipais destinados a conselheiros. Para isso recomenda-se a criação de uma equipe em nível de Arquidiocese para assessorar a elaboração e execução destes seminários;
4. Que os pesquisadores passem a fazer um trabalho de acompanhamento dos conselhos como forma de contribuir com estes;
5. Produzir material explicativo e em linguagem popular sobre política pública, destinado aos conselheiros;
6. Que o Arcebispo faça uma carta as paróquias onde residem os pesquisadores, informando sobre o processo de capacitação vivenciado e colocando essa pessoa à disposição para participar como conselheiro(a) dos conselhos existentes nos seus municípios.

 
Ao longo deste trabalho, procurou-se compreender os conselhos municipais, enquanto espaços públicos, capazes de contribuir com uma nova forma de gestão das políticas públicas, nos quais, "a pluralidade das opiniões se expressa, os conflitos ganham visibilidade e as diferenças se representam nas razões que constroem os critérios de validade e legitimidade dos interesses e aspirações defendidos como direitos" (Telles, 1994:101).

Contudo, para adquirir esta conformação e se efetivar enquanto mecanismos de controle social, exige-se vontade política dos governantes para democratizar poder, abrir-se à participação popular e capacidade da sociedade civil organizada de intervir de forma qualificada nestes espaços. Neste sentido, compreende-se, que a participação popular envolve: debate de idéias, apresentação de propostas, capacidade de tomar decisões.

No planejamento da pesquisa definiu-se as seguintes hipóteses:

• Os Conselhos Municipais constituídos até o presente no RN, tendem a cumprir muito mais uma formalidade legal para a garantia de repasse de recursos federais ao município, do que uma efetiva democratização das decisões no âmbito de cada política pública.

• Diante do baixo poder de mobilização dos movimentos populares na atual conjuntura e da ausência de uma sociedade civil organizada na maioria dos municípios do RN, os sujeitos da sociedade civil, que participam dos conselhos, não possuem informação, capacitação teórica, técnica e política necessárias ao exercício da participação nestes fóruns de negociação coletiva, consequentemente, o controle social tem dificuldade de se realizar.

Além daquilo que já foi refletido e apresentado ao longo deste relatório, vale ainda fazer alguns comentários a respeito dos resultados do estudo, os quais, não pretendem jamais ser uma palavra conclusiva a respeito do assunto e da pesquisa. Assim, com relação aos sujeitos da sociedade civil, observou-se, tanto nos depoimentos dos pesquisadores, como nos resultados da coleta de dados através de questionários, grandes fragilidades, sobretudo no que refere-se a capacidade técnica, política e teórica para intervir de forma qualificada no processo de formulação e implementação de políticas públicas.

Conforme já enfatizado, tanto nos questionários respondidos pelos presidentes, como naqueles respondidos pelos conselheiros da sociedade civil, a falta de capacitação é o que predomina enquanto dificuldade principal destes últimos no exercício da participação no conselho. Contudo, para os conselheiros da sociedade civil, alia-se à falta de capacitação, com muita frequência, a falta de acesso a documentos e informações.

Enquanto organismo institucional, as informações necessárias ao exercício da participação no conselho, assim como o acesso a documentos, dependem necessariamente do poder público. Negar informações a respeito de recursos por exemplo, é a melhor maneira de inviabilizar a ação do conselho no controle do fundo municipal e da execução da política pública no município.

Os resultados do estudo quanto a representação da sociedade civil nos conselhos podem, por um lado, revelar a fragilidade das organizações da sociedade civil, o pouco amadurecimento da população com relação à cidadania ativa e a uma cultura política democrática. Contudo, há que considerar também os mesmos resultados no tocante a configuração dos conselhos enquanto mecanismos de controle social.

Além do que já foi exposto acerca do índice geral de democratização cujos resultados, revelam o distanciamente entre o pequeno avanço em torno da institucionalização dos conselhos e a sua efetivação enquanto mecanismos de controle social, vale ainda destacar a avaliação geral dos pesquisadores acerca do que constataram e vivenciaram nos municípios do Rio Grande do Norte. Esta avaliação, foi efetuada no quarto seminário, ao final da coleta de dados, na qual a equipe de pesquisadores fez uma síntese do que foi observado nos municípios e registrado em diário de campo. Destacam-se os seguintes depoimentos:

Para os que acreditam num projeto de sociedade baseado na ética, na liberdade, na justiça social e na democracia, este quadro, coloca o desafio do desenvolvimento de ações capazes de enfrentar os problemas observados e contribuir para que os conselhos municipais se efetivem enquanto espaços públicos no qual, os sujeitos coletivos aí envolvidos disputam interesses, constroem consensos e contribuem para melhorar a vida de todos.