Assistência Social e esfera pública: os conselhos no exercício do controle social
Raquel Raichelis

Financiamento da Assistência Social
Paulo Eduardo Rocha

A letra viva da Lei: a descentralização em Santa Catarina e o processo de financiamento
Ana Maria Warken do Vale Pereira, Luziele Tapajós, Maria Givanete Claudino e Márcio Koehler

Assistência Social e esfera pública: os conselhos no exercício do controle social

O controle social da Política de Assistência Social realizado pelos Conselhos de Assistência Social é exercido na e através da esfera pública, sendo fundamental o aprofundamento das possibilidades de constituição do público no âmbito da Assistência Social.

Esta abordagem parte do reconhecimento de que o exame das transformações que vêm se processando no universo da Assistência Social decorre de dupla exigência: uma exigência teórica relacionada ao desvendamento das questões que essas mudanças desencadeiam; e uma exigência política, direcionada à instituição de uma nova cultura capaz de conferir dimensão pública às práticas desenvolvidas naquele campo.

Assistência Social e a (inexistente) esfera pública:

as relações entre o público e o privado

Partimos da idéia de que a constituição da esfera pública é parte integrante do processo de democratização da vida social, pela via do fortalecimento do Estado e da sociedade civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de decisão política. Trata-se de um movimento que pretende conferir níveis crescentes de publicização⁽²⁾  no âmbito da sociedade política e da sociedade civil, no sentido da criação de uma nova ordem democrática valorizadora da universalização dos direitos de cidadania.

Trata-se de uma perspectiva que pretende reverter a tendência histórica de secundarização da sociedade civil frente ao Estado, pela via fecunda do fortalecimento das formas democráticas de relação entre as esferas estatal e privada. Assim entendida, a publicização das práticas sociais envolve a representação de interesses coletivos na cena pública, que possam ser confrontados e negociados a partir da explicitação dos conflitos que regem as relações societárias na sociedade capitalista contemporânea.

Nos termos colocados por Arendt (1991) e Telles (1990:29), que retomam a representação do espaço público grego, a idéia de esfera pública remete a um espaço de aparecimento e visibilidade, significando que "tudo o que vem a público pode ser visto e ouvido por todos" e é essa visibilidade pública que constrói a realidade, que forja um "mundo comum". Os caminhos de formação dessa esfera comum são construídos pelo discurso e pela ação dos sujeitos sociais que, estabelecendo uma interlocução pública, possam deliberar em conjunto as questões que dizem respeito a um destino coletivo.

Nesses termos, a publicização das diferentes esferas da vida social é um movimento direcionado pela correlação de forças políticas que se estabelece entre os atores sociais e que permite tornar visíveis os conflitos e viabilizar consensos. É um processo que assume, assim, o caráter de estratégia política de sujeitos sociais que passam a disputar lugares de reconhecimento social e político. Assim, a esfera pública transcende a forma estatal ou privada, pois remete à adoção de novos mecanismos de articulação entre Estado e sociedade civil, e no interior dessas esferas, permitindo superar a perspectiva que identifica automaticamente o estatal com o público e o privado com o mercado.

Em síntese, a concepção de publicização adotada parte da idéia de que se trata de um processo construído pela prática concreta de sujeitos sociais, que pode alcançar níveis crescentes de consolidação, dependendo da presença de determinadas condições na dinâmica das relações entre Estado e sociedade civil.

No entanto, referir-se à esfera pública na sociedade brasileira remete à análise de um contexto sócio-político-cultural em que se observa a intensa interpenetração do público e do privado, de tal forma que foram se desfazendo as fronteiras que demarcam seus limites. Para o tema em questão, interessa-nos o modo como essas dimensões se articularam historicamente no campo da Assistência Social, e que resultou em um frágil nível de publicização das relações e práticas sociais, determinando que não alcançasse o estatuto nem de política nem de pública. Associar esses dois termos - política e pública - constitui o grande desafio da Assistência Social na conjuntura atual.

No âmbito da Assistência Social, embora o Estado não seja sinônimo de público, o privado não se confunde automaticamente com o mercado, ainda que transitem nesta esfera interesses de sujeitos privados. O privado é aqui representado por um conjunto heterogêneo de entidades sociais que exercem papel de intermediação na prestação de bens e serviços não contributivos e não derivados da inserção do beneficiário no mercado de trabalho, combinando-se de modo complexo as esferas estatal e privada.⁽³⁾

Na história política brasileira, a Assistência Social não foi concebida como área de definição política, constituindo-se num mix de ações dispersas e descontínuas de órgãos governamentais e instituições privadas, compondo um universo multifacetado de práticas sociais nas quais transparecem as contradições e interpenetrações entre o estatal e o privado.

As relações das entidades assistenciais privadas sem fins lucrativos com o Estado, construídas de longa data⁽⁴⁾ , viabilizaram o acesso dessas organizações ao fundo público, passando ao largo de mecanismos de controle social. A tradição acumulada da Assistência Social tem sido, assim, a da regulação ad hoc, do tratamento caso a caso, sempre sujeitos a manipulações personalistas, clientelistas e de corrupção no uso dos recursos públicos.

As possibilidades de mudança nesse quadro surgem a partir da conjuntura dos anos 80 quando, no contexto da crise social e da luta pela democratização, propiciou-se novo cenário político para a re-significação da Assistência Social. O momento de inflexão nessa trajetória foi expresso pela Constituição de 1988, que definiu instrumentos de participação da sociedade civil no controle da gestão das políticas sociais, entre os quais os Conselhos.

No caso da Assistência Social, o mecanismo constitucional foi operacionalizado pela Lei Orgânica de Assistência Social - Loas, que representou para o campo da Assistência Social uma espécie de estatuto de maioridade jurídica, já que, pela primeira vez, é definida como política pública no campo do direito de cidadania social, integrando a Seguridade Social, juntamente com a Saúde e a Previdência Social.

Apesar das dificuldades de efetivação dessas definições na prática concreta de agentes e instituições, e do caráter restritivo que prevaleceu na Loas em muitos aspectos⁽⁵⁾ , a conceituação da Assistência Social como política pública ganha destaque num campo tradicionalmente imbricado com as ações da benemerência e da filantropia. A partir do novo marco legal, consagrado pela Constituição Federal e pela Loas, a Assistência Social diferencia-se das iniciativas morais de ajuda ao necessitado, que não produzem direitos e não são judicialmente reclamáveis.

No entanto, conceber a Assistência Social como política pública não implica diluir a responsabilidade estatal pela sua condução; ao contrário, remete à ativa intervenção do Estado para garantir sua efetivação dentro dos parâmetros legais que a definem. Ao mesmo tempo, não se trata de restringir o universo da Assistência Social a uma intervenção exclusiva dos governos, mas de ampliar a esfera estatal através da incorporação da sociedade civil na formulação, implementação e gestão da política, submetendo-a à presença de formas socializadas de controle público.

A promulgação da Loas foi resultado de um longo processo de lutas, que ativou a participação de diferentes agentes sociais, destacando-se as organizações representativas e acadêmicas dos assistentes sociais. Este movimento promoveu alianças políticas, polarizou o debate e as propostas, estimulou negociações e consensos, o que redefiniu o leque de entidades que tradicionalmente atuavam na área.

Sem eliminar as antigas instituições assistenciais e filantrópicas e, em alguns casos, produzindo modificações importantes nas já existentes, a Loas propiciou a incorporação ao cenário da Assistência Social, de novas organizações sociais, notadamente as ONGs, que foram sensibilizadas e convocadas a participar como interlocutores a partir das experiências acumuladas na pesquisa, na assessoria aos movimentos populares e na defesa de direitos.

Essa diversificação e ampliação do universo tradicional da Assistência Social representa um dado novo, tendo em vista a histórica polarização entre organizações de defesa de direitos e de Assistência Social. Ao mesmo tempo, esse processo vem impulsionando, ainda que de modo embrionário, ações coletivas de usuários, historicamente dispersos e com baixo reconhecimento social e político, como é o caso dos idosos e das pessoas portadoras de deficiência.

É a partir desse contexto que consideramos a formação dos conselhos de Assistência Social, em especial o CNAS, uma inovação democrática que adquire importância singular, considerando o perfil histórico que restringiu as possibilidades de desvendamento da Assistência Social para além das ações emergenciais e residuais que a caracterizaram, invariavelmente confundida com seu simulacro - o assistencialismo.

Esse estigma que marcou a Assistência Social, e que ainda se mantém em larga medida, vem embaçando o reconhecimento dos sujeitos sociais que interagem nesta área: os profissionais responsáveis pela execução dos programas na maioria das vezes não se reconhecem como trabalhadores sociais; os denominados usuários dos serviços assistenciais revelam dificuldades nas suas formas de (des)organização, que vem obstruindo o desenvolvimento de identidades coletivas; e as entidades assistenciais, compondo um universo extremamente heterogêneo, são quase sempre portadoras de um discurso supostamente desinteressado em favor dos usuários que estariam representando.

Mas, a Assistência Social não é um conceito em crise, no sentido de falência ou desaparecimento, nem no Brasil nem nas sociedades capitalistas centrais (Potyara Pereira, 1996). Ao contrário, frente ao avanço das medidas de ajuste neoliberal, e o conseqüente agravamento da pobreza e das desigualdades sociais, a Assistência Social tem sido rediscutida e atualizada. O que está em xeque, desse modo, não é a presença de ações assistenciais, mas sua realização seletiva e residual na proteção social às camadas pobres, distantes dos processos de universalização dos direitos sociais.

A Assistência Social vive hoje um processo de mutação: de um lado, a dinâmica societária que impulsiona seu deslocamento para o campo dos direitos. De outro, o intenso movimento de difusão de práticas associativas e de organizações da sociedade civil, inclusive no campo empresarial, que reciclam e atualizam seu discurso, passando a atuar de modo crescente em programas assistenciais de enfrentamento da pobreza como resposta à crise do Estado e à redução das ações na área social.

Nessa ótica, em tempos de afirmação do ideário neoliberal e de fragilização das políticas públicas, ganha relevância a relação entre Estado e entidades assistenciais privadas sem fins lucrativos. Sendo essas relações de parceria, não devem reforçar a tendência à desresponsabilização do Estado pela condução das políticas públicas. Há na dinâmica societária atual uma perigosa inversão dos discursos (e práticas), que precisa ser debatida com maior profundidade: o Estado fala a linguagem da solidariedade e a sociedade a linguagem dos direitos. Esse processo vem marcando as políticas sociais nos anos 90, particularmente a Assistência Social, em função do qual Yazbek (1995) cunhou a expressão refilantropização da questão social para explicitar o movimento através do qual o Estado vai, progressivamente, assumindo um papel subsidiário e complementar no equacionamento das demandas sociais, delegando às organizações da sociedade civil as iniciativas nesse campo.

No entanto, em conformidade com a perspectiva assumida na Loas, a Assistência Social, como modalidade de política social, é função governamental. E, nessa qualidade, exige a delimitação de um locus, responsabilidades definidas nas três esferas de poder, formulação de padrões de proteção social, fixação de metas, recursos orçamentários, programas que tenham organicidade e permanência, padrões de avaliação dos impactos sociais, o que supõe uma explícita responsabilidade estatal.

Nesses termos, é importante enfatizar que o movimento que vem impulsionando a revisão crítica da Assistência Social tem como pressuposto de que não se trata de um fenômeno acabado, mas de um processo histórico construído por atores e organizações sociais, como parte de um processo mais amplo de luta pela afirmação e expansão de direitos, bem como pela criação de novos direitos de inclusão social.

Se, historicamente, a Assistência Social tem sido um mecanismo de reprodução da tutela e do controle sobre as camadas empobrecidas e discriminadas da sociedade, sua efetivação repõe, de modo persistente e contraditório, a presença dos interesses populares num complexo jogo de articulação de forças sociais em disputa.

Os Conselhos de Assistência Social como estratégia de publicização

A experiência dos conselhos na sociedade brasileira não é nova. Além das referências às práticas operárias do início do século e às comissões de fábrica estimuladas pelas oposições sindicais nos anos 70-80, foi o crescimento dos movimentos sociais nesse mesmo período, e sua complexa relação com o Estado na luta contra o autoritarismo, que trouxeram a temática dos conselhos populares e comunitários para a esfera da reprodução social (Gohn, 1990; Wanderley, 1991).

As variadas experiências de estruturação dos conselhos atualmente em curso nas áreas da Saúde, Criança e Adolescente, Assistência Social e outras, representam uma experiência em gestação no que se refere ao desenho de uma nova institucionalidade nas práticas sociais de distintos sujeitos da sociedade civil e do Estado.

Sob diferentes ângulos, é possível reconhecer a importância desse fenômeno, o que não quer dizer que se desenvolva isento de ambigüidades e contradições. Ao contrário, a polêmica a respeito do significado político dos conselhos e das conseqüências da sua institucionalização vem despertando questionamentos quanto à participação da sociedade civil nesses espaços. A presença dessas questões reforça a relevância do exame mais circunstanciado das experiências em andamento.

Dentro desse cenário, é possível estabelecer o contexto de implantação do CNAS e dos Conselhos Estaduais e Municipais de Assistência Social que estão se organizando em todo o País⁽⁶⁾. Trata-se de um movimento que promove ampla mobilização no campo da Assistência Social, ao mesmo tempo em que estimula o debate político frente às potencialidades dos conselhos e o papel que desempenham para a consolidação de mecanismos publicizadores.

No entanto, para que esse processo possa efetivar-se na Assistência Social, torna-se necessária a presença de elementos constitutivos da esfera pública, considerados como um conjunto dinamicamente articulado, dentre os quais destacamos:

u Visibilidade. Significa que as ações e os discursos dos sujeitos devem expressar-se com transparência, não apenas para os que participam diretamente dos conselhos, mas para todos aqueles implicados nas decisões políticas. Supõe, assim, publicidade e fidedignidade das informações que orientam as deliberações nos espaços públicos de representação.

u Controle social. Envolve o acesso aos processos que informam as decisões no âmbito da sociedade política. Viabiliza a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e na arbitragem sobre os interesses em jogo, além do acompanhamento da implementação daquelas decisões, segundo critérios pactuados.

u Representação de interesses coletivos. Implica a constituição de sujeitos sociais ativos, que se apresentam na cena pública a partir da qualificação de demandas coletivas, em relação às quais exercem papel de mediadores.

u Democratização. Remete à ampliação dos fóruns de decisão política que, extrapolando os condutos tradicionais de representação, permite incorporar novos sujeitos sociais como protagonistas e contribui para criar e consolidar novos direitos. Implica a dialética entre conflito e consenso, de modo que os diferentes e múltiplos interesses possam ser qualificados e confrontados, daí resultando a interlocução pública capaz de gerar acordos e entendimentos que orientem decisões coletivas.

u Cultura pública. Supõe o enfrentamento do autoritarismo social e da "cultura privatista" de apropriação do público pelo privado. Remete à construção de mediações sócio-políticas dos interesses dos sujeitos sociais a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visível da esfera pública. Significa superar a "cultura do assistencial" que infantiliza, tutela e torna ainda mais vulneráveis os segmentos empobrecidos da classe trabalhadora, impedindo-os de se constituir como sujeitos portadores de direitos legítimos.

Portanto, o controle social apresenta-se como um dos elementos constitutivos e instituintes da esfera pública, devendo articular-se aos demais processos sócio-políticos-culturais mediadores da conformação da esfera pública no campo da Assistência Social.

O Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, é caudatário desse novo cenário político da Assistência Social. Sua criação adquire relevância ainda maior quando comparado ao antigo Conselho Nacional de Serviço Social - CNSS, ao qual veio substituir, caracterizado pelo clientelismo, cartorialidade e corrupção, passando ao largo de qualquer forma de controle social democrático.

A instalação do CNAS em fevereiro de 1994 representa, dessa forma, uma inovação democrática e uma conquista política da sociedade civil, num campo de baixa publicização e frágil organização política. O CNAS expressa a inscrição, no plano jurídico, de formas de gestão democrática da Assistência Social instituindo, ao mesmo tempo, práticas absolutamente inéditas, como as relacionadas à deliberação da política e do financiamento nessa área.

Desde a sua instalação, no entanto, o CNAS sofreu várias investidas que ameaçaram sua continuidade. Começando com as tensões que marcaram suas relações com o Ministério do Bem-Estar Social no governo Itamar Franco, que não reconhecia sua existência nem criava as necessárias condições de infra-estrutura para seu funcionamento; até o duro embate que teve que enfrentar com o governo Fernando Henrique Cardoso, que demorou 5 meses para encaminhar os representantes governamentais ao Conselho.

Simultaneamente, o governo Fernando Henrique promoveu o reordenamento institucional, desarticulando a antiga estrutura assistencial num difuso remanejamento interministerial, que desconheceu a Loas, pulverizou e fragmentou as atribuições previstas para a Assistência Social na Constituição Federal e criou o Programa Comunidade Solidária, estrutura paralela diretamente vinculada à Presidência da República, contribuindo para diluir ainda mais as competências e a necessária organicidade das ações de Assistência Social.

Dentro desse contexto, as questões que nos parecem centrais para o debate relacionam-se às dificuldades para consolidar a Assistência Social como política pública com a participação ativa da sociedade civil, considerando-se, inclusive, que, até o momento, a Política Nacional de Assistência Social ainda não foi aprovada.

Muitas são as questões envolvidas e não é possível, nos limites desse texto, pretender esgotá-las. No entanto, passaremos a identificar algumas que nos parecem merecer destaque nesse momento.

Uma primeira questão, de ordem mais geral, refere-se à fragilidade dos conselhos diante da centralização do poder nas mãos do executivo federal, e das condições que reúne para neutralizar, impedir e desarticular a ação dos conselhos⁽⁷⁾.  Há inúmeros situações que apontam a interferência do Governo Federal nas deliberações do CNAS⁽⁸⁾ , que vão desde a mudança das regras eleitorais da representação da sociedade civil até a sonegação de informações relativas ao orçamento (as mais difíceis de serem apropriadas pelo CNAS), passando pela desqualificação desse espaço como instância exclusiva da sociedade civil.

O debate aberto das divergências e a prática do dissenso são geralmente identificados como oposição ao governo, rotulados de "corporativistas", "aparelhados", marcadamente "ideológicos, o que denota uma forma de desqualificar as instâncias globalizadoras da política e os mecanismos de socialização da política e do poder (Coutinho, 1992). São muitas as decisões do executivo que passam ao largo do Conselho, através de múltiplos expedientes acionados para imobilizar e interferir no seu funcionamento, desconsiderando até mesmo as posições assumidas pela própria representação governamental no CNAS.

Governo e sociedade civil no

espaço do CNAS: a questão da representação

A questão da representação no CNAS adquire importância central e merece destaque na análise do exercício do controle socializado da política de Assistência Social.⁽⁹⁾

No que se refere à representação governamental, não é possível identificar um caráter orgânico na participação dos representantes governamentais, nem em termos de critérios para a sua indicação nem quanto às orientações para a sua intervenção no espaço do CNAS. Em alguns casos, essa representação aparece como mais uma tarefa, nem sempre priorizada, a ser cumprida dentro da rotina de trabalho dos ministérios. Os técnicos designados, de um modo geral, apresentam pouca familiaridade com as temáticas afetas à Assistência Social. Além disso, possuem reduzido poder de decisão e não são investidos de representatividade das posições governamentais. Neste aspecto, os representantes governamentais movem-se com alguma autonomia apenas nas matérias que não apresentam interesse político direto do executivo. Quando esta situação emerge, essa relativa autonomia é imediatamente restringida, passando a funcionar os mecanismos de enquadramento dos técnicos com base na hierarquia de posições e de poder. Além disto, é grande a rotatividade da presença dos representantes governamentais nas reuniões, o que dificulta as margens de negociação entre os interlocutores. Por outro lado, em função da Assistência Social apresentar frágil enraizamento em instituições públicas e débeis mediações políticas, observa-se um processo de personalização da política, a partir do qual se desenvolvem mecanismos de lealdade em relação aos grupos no poder. Por todas essas razões, as alianças entre representações governamentais e da sociedade civil têm sido frágeis, parciais e pontuais.

Também a mera presença de técnicos dos vários ministérios não tem contribuído para fazer avançar as articulações intersetoriais no âmbito da Assistência Social. De fato, as representações governamentais no CNAS têm funcionado mais para "opinar" sobre a área da Assistência Social, do que para viabilizar a integração orgânica entre as diferentes políticas setoriais.⁽¹⁰⁾

No caso da representação governamental, é preciso lembrar, também, que não envolve apenas a presença da instância federal que, embora majoritária, conta ainda com representantes dos níveis estadual e municipal. Nesse aspecto, é possível constatar uma tensão entre as três esferas de poder. As articulações entre as instâncias governamentais não vêm ocorrendo no âmbito do CNAS, em função de um entendimento por parte do Governo Federal de que a totalidade da representação governamental no Conselho deveria ser assumida pelo nível federal, já que se trata da política nacional. No entanto, a questão de fundo relaciona-se à indefinição de competências nos três níveis de governo, tarefa em relação à qual é preciso avançar para o enfrentamento das dificuldades que cercam a implantação do sistema descentralizado e participativo da política de assistência social.

Por outro lado, é importante considerar a posição do órgão coordenador da Política Nacional de Assistência Social - no caso, a Secretaria Nacional de Assistência Social (SAS) -, no interior da estrutura de poder do governo federal. Embora não seja possível aprofundar esse aspecto nos limites desse texto, é possível constatar as fragilidades da área. A representação da SAS é indireta e mediada pelos escalões superiores do Ministério da Previdência e Assistência Social e, como é corrente no jargão governamental, a Assistência Social é a "prima pobre" da Seguridade Social, sendo sub-representada nos diferentes escalões governamentais.

No que se refere às relações entre a SAS e o CNAS, estas revestem-se de extrema complexidade, num cotidiano cercado de tensões e embates a partir de concepções e práticas que, em muitos momentos, se chocam. Por outro lado, há o reconhecimento do objetivo comum de fortalecer a política de Assistência Social e, nesse sentido, os conflitos são temperados pela busca de certos consensos, sem o que torna-se impossível a consolidação da política. Contribui, também, para o tensionamento das relações entre o CNAS e a SAS a presença da lógica de personalização dos conflitos que é avessa ao debate plural de idéias, à aceitação do dissenso, colaborando para despolitizar os termos da discussão. Observa-se, assim, a frágil cultura de publicização dos conflitos, e as dificuldades de deslocamento das negociações para a esfera pública da transparência e do controle social.

No caso da representação da sociedade civil, subdividida pela presença das entidades prestadoras de serviços assistenciais e de assessoria, organizações dos usuários e dos trabalhadores⁽¹¹⁾ , a multiplicação e heterogeneidade dos atores sociais no cenário da Assistência Social aumentou a complexidade da interlocução pública. A incorporação da linguagem da Assistência Social por distintos sujeitos traz repercussões também ao nível da categoria dos assistentes sociais, profissionais geralmente identificados com a área, e exige melhor qualificação das concepções e práticas. Apenas opor assistência ao assistencialismo, sem avançar na definição do conteúdo substantivo dos direitos que a política deve garantir, bem como do padrão de qualidade da rede de instituições, serviços e programas, pode pôr em risco a direção estratégica que orientou os esforços reformadores da Assistência Social.

Por outro lado, o estímulo genérico às ações de parceria e às iniciativas autônomas da sociedade civil tende a reforçar práticas de desresponsabilização do Estado em nome do fortalecimento da sociedade civil. A expansão das chamadas iniciativas civis, principalmente a partir dos anos 90, processo que alguns analistas identificam com a emergência de um "terceiro setor", privado porém público (Fernandes, 1994), é a expressão de um amplo movimento associativo que abarca um conjunto heterogêneo de entidades sociais, organizações empresariais, ONGs de diferentes tipos que vêm atuando no desenvolvimento de projetos sócio-educativos, na prestação de serviços sociais e na assessoria a organizações populares de defesa de direitos. Tal movimento, somado à desregulamentação do papel do Estado, tem conduzido à transferência da responsabilidade pública-estatal nesse âmbito para as comunidades, em ações de parceria com organizações não governamentais, incluindo-se aí as fundações empresariais.

Neste contexto, ressurge com intensidade o discurso da participação comunitária, o estímulo a iniciativas privadas (mercantis e não-mercantis) e o reforço de uma versão comunitarista de conceber a sociedade civil. Mas este discurso hoje comparece atualizado, pois não se trata aqui apenas da filantropia tradicional, mas da filantropia do grande capital, que moderniza linguagens e práticas, incorpora pautas que buscam homogeneizar os diferentes segmentos da sociedade civil, redefinindo o papel socializador do capital e ampliando suas ações para fora da empresa como parceiros na implementação de políticas sociais de combate à pobreza.⁽¹²⁾

As repercussões desse movimento são profundas no campo da Seguridade Social, mas sua análise extrapola os limites deste texto⁽¹³⁾. No entanto, é importante observar que é um processo que tende a operar um deslocamento das responsabilidades do Estado no campo das políticas sociais, acentuando a diferenciação no padrão de consumo dos serviços sociais entre trabalhadores da grande empresa - consumidores de serviços sociais privados -, e trabalhadores excluídos e precarizados - assistidos das políticas públicas -, aprofundando a adoção de programas compensatórios e residuais dirigidos aos segmentos empobrecidos e vulnerabilizados da sociedade brasileira (Motta, 1995).

No campo da representação dos trabalhadores no CNAS, as entidades representativas, excetuando-se a CUT, são majoritariamente compostas por uma categoria profissional - os assistentes sociais.

Esse fato decorre do novo protagonismo ético-político que o conjunto CFESS-CRESS⁽¹⁴⁾  passa a assumir no meio profissional, realizando a crítica ao burocratismo e ao corporativismo na condução dessas entidades, e buscando novas estratégias de inserção e intervenção da base profissional nos espaços de construção democrática das políticas sociais.

A posição encampada pelos assistentes sociais no CNAS guarda estreita relação com a estratégia de ação do CFESS de inscrever a profissão de Serviço Social no movimento de publicização das políticas sociais. No interior desse processo, é retomada a temática da Assistência Social, após uma trajetória que historicamente procurou desvincular a prática profissional dos assistentes sociais das ações assistenciais.

No entanto, apesar deste protagonismo, o universo da Assistência Social é composto por múltiplos atores sociais, e a socialização das reflexões e das práticas nesta área é recente, tanto no âmbito dos assistentes sociais, tradicionalmente reconhecidos como "profissionais da assistência", quanto entre os demais agentes profissionais.

Apesar das entidades corporativas dos assistentes sociais, e alguns dos mais expressivos pesquisadores, virem exercendo papel de direção teórica, política e cultural na luta pela afirmação da Assistência Social como campo de direito, sua publicização não atingiu o coletivo mais amplo dos assistentes sociais, no sentido de superar a dualização ainda presente, que segmenta e contrapõe ações assistenciais e práticas afirmativas de direitos. Ao mesmo tempo, estes profissionais, apesar de estabelecerem uma relação de afirmação e recusa da Assistência Social, a reconhecem como uma das principais mediações da prática profissional - e são reconhecidos socialmente por estas ações. No entanto, multiplicam-se os desafios a serem enfrentados.

Em termos do conjunto de agentes profissionais que atuam no campo da Assistência Social, é possível verificar que a frágil socialização do debate produz o não desenvolvimento de referências de pertencimento que os identifiquem como trabalhadores sociais. Não apenas os assistentes sociais, mas também outros profissionais de nível superior, como psicólogos, pedagogos, sociólogos que atuam nas equipes multidisciplinares responsáveis pelos programas de Assistência Social nas organizações governamentais e privadas, são pouco mobilizados para o enfrentamento dos desafios dessa área⁽¹⁵⁾.

A contribuição dos assistentes sociais para fazer avançar a qualificação da assistência social como política pública, sob a direção estratégica que impulsionou seu esforços reformadores, é irrecusável. Mas, a profissão também sofre os impactos da presença e apropriação do discurso e da prática nesse campo pelos novos atores sociais que reciclam seus discursos e ações.

Assim, impõe-se aos assistentes sociais participação cada vez mais qualificada, tanto do ponto de vista teórico-técnico, como sobretudo ético-político, para atuar nos fóruns e conselhos nos diferentes níveis, notadamente no plano municipal, onde a força das elites locais se faz mais presente. Para tanto, é fundamental a ação em dupla direção: impulsionar e ampliar o movimento social que se organiza em torno da defesa da política de assistência social, propondo novas estratégias para o enfrentamento das situações conjunturais, e, ao mesmo tempo, adensar a produção teórica articulada à analise de tendências macrossocietárias que iluminem estrategicamente os rumos a ser seguidos.

Por outro lado, o debate sobre a Assistência Social no meio sindical é ainda relutante e pouco apropriado pelo conjunto. Os trabalhadores sociais têm tido pequeno peso político no interior do movimento sindical, além de se encontrarem dispersos devido à setorização existente no âmbito das políticas sociais. Acresce-se a isso, a polêmica em torno da própria participação dos sindicatos e centrais sindicais nos conselhos. Apesar da CUT ter representação no CNAS e em vários outros conselhos, essa presença ainda é objeto de debate interno, apesar da posição majoritária em defesa da ocupação desses espaços pelos representantes sindicais.

No entanto, a questão de fundo deve ser remetida às resistências que a discussão sobre a Assistência Social como política pública desencadeia na esquerda de modo geral, seja nos partidos políticos ou no movimento sindical. Por muito tempo, foi analisada sob o prisma do assistencialismo e do clientelismo, sendo muito recente a consideração das possibilidades abertas por uma política de Assistência Social comprometida com direitos e qualidade de vida dos trabalhadores. Embora, desde os anos 80, a força dos movimentos populares e o agravamento das condições de vida no interior da classe trabalhadora trouxeram a temática das políticas sociais para dentro das pautas sindicais, o debate da Assistência Social permanece marginal na agenda do movimento, embora observe-se o embrião de uma dinâmica nova, impulsionada pela participação dos sindicatos e centrais sindicais, nos espaços institucionais que abrem possibilidades de gestão pública das políticas sociais.

A representação das entidades assistenciais no CNAS situam-se num amplo espectro de organizações não governamentais voltadas à produção de diferenciadas ações junto a distintos segmentos das camadas populares. Por um lado, há um grande conjunto de entidades assistenciais, confessionais ou laicas, que possui larga tradição de atuação com as camadas pobres e discriminadas da sociedade brasileira, e mantém longa trajetória de dependência com o Estado e o financiamento governamental. Por outro lado, a partir da multiplicação dos atores sociais, novas modalidades de organizações não governamentais voltadas para a defesa de direitos, assessoria a movimentos populares e promoção da cidadania passaram a integrar o cenário da Assistência Social. Portanto, as entidades representadas no CNAS compõem um universo heterogêneo, não sendo passível, portanto, de generalizações simplificadoras.

A Igreja Católica detém no CNAS o monopólio da representação das entidades assistenciais confessionais, confirmando a tradição dessa instituição no campo das ações filantrópicas e de beneficência. Estas entidades assistenciais "tradicionais" vêm passando por um processo de transição nas relações com o Estado e com os demais segmentos da sociedade civil, frente ao novo marco legal definido pela Loas e diante da desativação do antigo complexo sócio-institucional que dava suporte às ações assistenciais, submetendo-as a um aprendizado de convivência pública.

Ao mesmo tempo, a herança cartorial do CNAS representa uma dificuldade adicional. Considerando a dimensão executiva do CNAS (o que o diferencia dos demais conselhos), responsável pelo registro e expedição de certificados de filantropia, observa-se intensa mobilização das entidades assistenciais para preservar o instituído, dificultando as possibilidades de exercer o instituinte. A função cartorial ainda é muito presente na agenda do CNAS e tem representado uma faceta extremamente ambígua: questionada como pesada herança do antigo CNSS é, ao mesmo tempo, essa atribuição cartorial que vem possibilitando ao Conselho afirmar-se como instância de poder, garantindo sua permanência.

Nesse âmbito, os desafios são imensos, uma vez que o chamado entulho autoritário-cartorial que normatiza as relações entre Governo e entidades assistenciais ainda não foi removido, e muito pouco se avançou até o momento. Ao mesmo tempo, o processo de descentralização em curso parece não ter atingido ainda as grandes entidades assistenciais, que continuam pressionando o executivo para a manutenção do velho estilo dos acordos ad hoc que procuram tangenciar os mecanismos de controle social.

A participação das ONGs no CNAS vem representando a extensão do universo da Assistência Social a novos atores sociais, apesar do pouco acúmulo na temática, tendo em vista a tradicional polarização entre organizações de defesa de direitos e assistenciais. As ONGs também compõem um universo heterogêneo, marcado pela diversidade de visões políticas, capacidade técnica e organizacional e especializações. Ademais, o mundo destas organizações encontra-se em intensa mutação, a partir do recuo do financiamento e da cooperação internacionais desde os anos 80-90, obrigando-as a redefinições profundas. Neste cenário, as relações entre ONGs e governos nacionais tende a sofrer uma inflexão, e a parceria com governos, notadamente os municipais, vem se intensificando, polarizando as posições a respeito do acesso a fundos públicos nacionais. No entanto, a incorporação das ONGs no CNAS traz a presença de um leque diversificado de experiências com segmentos populares, e vem contribuindo para a ampliação do arco de alianças plurais dentro do chamado campo progressista.

A representação dos usuários no CNAS, composta à época de realização da pesquisa por entidades que congregam idosos, pessoas portadoras de deficiência e crianças e adolescentes, é central e crucial. A rigor, é possível constatar um vazio da representação dos grupos populares através de suas próprias organizações e formas de associação.

Os denominados usuários dos programas e serviços de Assistência Social são as camadas empobrecidas da população trabalhadora, geralmente definidas a partir dos indicadores da pobreza absoluta, critério que, aliás, acabou prevalecendo nos textos legais, através da definição de grupos restritos de destinatários dos benefícios desta política e do vergonhoso corte de renda, além dos vexatórios critérios de seleção a que são submetidos.

No entanto, mais do que medida monetária, a pobreza é relação social que define lugares sociais, sociabilidades, identidades. É fundamentalmente carência de direitos, que se expressa também pela ausência nos espaços públicos. Assim considerada, a luta pela expansão de direitos sociais está diretamente relacionada com a ampliação do espaço público, em que a sociedade civil possa estar amplamente representada e, especialmente, os principais interessados possam se auto-representar através de sua organização coletiva. No entanto, são conhecidas as dificuldades de organização dos segmentos sociais alcançados pelos serviços de Assistência Social, principalmente daqueles grupos mais vulnerabilizados, dentre os quais sobressaem as crianças, os idosos e os portadores de deficiência. No entanto, esta dificuldade é também socialmente produzida pela ação de outros indivíduos e práticas institucionais, o que adiciona à análise da vulnerabilidade social um componente político que não pode ser desprezado.

Assim, de um lado, a situação material que aprisiona os estratos empobrecidos e discriminados na luta cotidiana e imediata pela vida, leva-os a adotar diferentes estratégias de sobrevivência, entre as quais a de submeter-se a ações de tutela reprodutoras da subalternidade. De outro, os chamados grupos vulneráveis tornam-se ainda mais vulneráveis com as práticas de outros agentes sociais e institucionais, num amplo espectro de mediadores que revelam dificuldades para identificar suas formas próprias de associação, resgatando daí as possibilidades de (auto)reconhecimento social como sujeitos demandatários de direitos legítimos.

No entanto, se esse processo não é gerado nem pode ser equacionado no âmbito interno da Assistência Social, encontra nesse campo um terreno fértil para sua reprodução. A "cultura do assistencial", amplamente disseminada na sociedade, que tutela e vulnerabiliza ainda mais os segmentos pobres, penetra e se reproduz de modo particular nas práticas assistenciais privadas ou estatais. Para estes, não há apenas a negação dos direitos sociais, já que a esses grupos são sonegados os próprios vínculos civis da cidadania, que contemplem o mais elementar direito de existir como indivíduos sociais, que se reconheçam e sejam reconhecidos como cidadãos, o que aprofunda a imensa fratura que separa cidadãos dos não-cidadãos, que estrutura um Estado sem cidadãos (Fleury, 1994), configurando o que Telles (1992) denomina de pobreza incivil.

Nesses termos, a sub-representação dos usuários no CNAS guarda relações com toda essa dinâmica societária, o que termina por atribuir a esses grupos um estatuto de minoridade civil. A negação da titularidade do direito às camadas pobres exerce, assim, um papel de seqüestro da palavra àqueles que não têm lugar social reconhecido, porque impedidos de se auto-representar na esfera pública.

As classes médias continuam atuando por uma espécie de substituismo, de que fala Francisco de Oliveira (1990), agindo como uma espécie de alter desses grupos ausentes do espaço público, dependentes da mediação estatal e do acesso aos recursos públicos para a satisfação de suas necessidades básicas. Ou seja, os principais interessados não conseguem se auto-representar nos espaços instituintes da política, o que se reproduz em graus e formas variados no CNAS, dependendo da capacidade de mobilização de cada um dos segmentos sociais⁽¹⁶⁾.

Nesse sentido, um dos grandes desafios a ser enfrentado quando trabalhamos com instâncias de representação como os conselhos, consiste no enfrentamento das dificuldades de generalização das práticas de participação que envolvam indivíduos dispersos e pouco organizados, assim considerados se tomamos como referência os espaços e as formas tradicionais de organização e representação da classe trabalhadora.

Portanto, a auto-representação dos grupos populares nos conselhos de Assistência Social deve ser estimulada e o CNAS pode cumprir um papel fundamental. Inscrever direitos na agenda pública implica publicizar o debate sobre o conteúdo da política de Assistência Social e os meios para a sua viabilização. Significa imprimir face pública aos espaços coletivos de gestão e controle social, fazendo-os transitar do espaço privado de administração das urgências e carências para a esfera pública de afirmação de direitos. Implica em transformar serviços em direitos, inscrevendo na institucionalidade democrática as garantias para o seu acesso.

Mas, para isso o CNAS, e os conselhos de Assistência Social nos vários níveis, precisam extrapolar seus próprios limites, articulando-se e estimulando a mobilização de forças sociais e políticas mais amplas, que dinamizem formas de reconhecimento e organização, sobretudo dos segmentos não atingidos pelos canais tradicionais de representação política. É fundamental, portanto, reforçar a capilaridade do CNAS com os segmentos sociais excluídos, que devem ser mais abrangentes dos que os atualmente alcançados pela política de Assistência Social. É junto a esses grupos que a Assistência Social precisa construir uma nova legitimidade.

Observações finais

A implantação de inúmeros conselhos em diferentes setores revela que está em funcionamento um certo "modelo" de participação da sociedade civil na gestão pública, forjado na dinâmica das lutas sociais das últimas décadas, que busca redefinir os laços entre o espaço institucional e as práticas societárias, não como polaridades que se excluem, mas como processos conflituosos que se antagonizam e se complementam, pondo em relevo a luta pela inscrição de conquistas sociais na institucionalidade democrática. No entanto, sua multiplicação e pulverização está a exigir um debate mais profundo em termos da fragmentação das demandas sociais e da definição de estratégias que possam articular propostas e ações dos vários conselhos, em termos de reconstruir a perspectiva de totalidade da política social.

Por outro lado, o exame das experiências em curso nos diferentes setores das políticas sociais, revela que os conselhos não podem ser considerados como únicos condutos de participação política e nem exemplos modelares de uma sociedade civil organizada. Esta é uma das formas que o movimento social conseguiu conquistar, que precisa ser acompanhada e avaliada atentamente, e combinada com outras modalidades de organização e mediações políticas.

Principalmente no âmbito municipal, esse acompanhamento se faz mais premente, já que a velocidade de criação dos Conselhos e Fundos de Assistência Social nem sempre é um sinal de avanço de posturas democráticas dos executivos e forças locais. Em muitos casos, esse processo é agilizado apenas como cumprimento de exigências legais para recebimento de recursos.

O grande desafio a ser enfrentado é, portanto, a qualificação dos conselheiros municipais e estaduais e a ampliação da capilaridade da ação política do CNAS, tendo em vista a ativação da presença daqueles em nome dos quais o projeto político estratégico da Assistência Social precisa buscar seu reconhecimento e legitimidade.

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1.

¹ Esse ensaio está apoiado em pesquisa desenvolvida junto ao Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, como base empírica da Tese de Doutorado apresentada à PUC-SP em 1997.

2.

² O conceito publicização foi utilizado por Luiz Eduardo Wanderley em 1987 para a análise do caso da PUC-SP. Naquela ocasião, a universidade debatia alternativas de organização jurídico-institucional, buscando superar a polarização estatal-privado no campo das instituições de ensino superior. Para aprofundamento dessa discussão consultar Wanderley (1987) e Raichelis Degenszajn, op. cit.

3.

³ Essa abordagem não implica desconsiderar que é no âmbito da produção, das relações entre capital e trabalho, que são geradas as necessidades que conduzem à formulação das políticas sociais no capitalismo, nem desconsiderar as complexas articulações entre empresa e Estado na sua implementação.

4.

⁴ A legislação que regulamenta essas relações remonta ao Estado Novo.

5.

⁵ O exemplo mais gritante refere-se à regulamentação do Benefício de Prestação Continuada (BPC) devido a idosos e pessoas portadoras de deficiência, em relação ao qual já há um amplo consenso na sociedade civil quanto à urgência de sua reformulação, o que não impediu, no entanto, que o governo federal emitisse em 08 de agosto de 1997, nova MP (nº1473-34), restringindo ainda mais a abrangência do referido benefício.

6.

⁶ Os dados disponíveis em 24/09/97 (fonte:MPAS/SAS) sobre o estágio em que se encontrava a criação dos Conselhos e Fundos de Assistência Social nos níveis estadual e municipal, indicam a sua existência em todos os 27 Estados da Federação(Conselho e Fundo). No âmbito municipal, de um total de 5.417 municípios, foram criados até aquela data 2.908 Conselhos (53,7%) e 2.467 Fundos (45,5%). No entanto, é importante ressaltar que a criação de Conselhos e Fundos, mediante leis específicas e respectivos decretos de regulamentação, não significa funcionamento efetivo nem observância dos critérios definidos pela Loas. Segundo a mesma fonte, dos 2.908 Conselhos Municipais criados, apenas 1.859 (34,3%) encontravam-se em funcionamento.

7.

⁷ Apesar desse estudo centrar a análise no nível federal, há amplos indícios de que essa situação se reproduz no âmbito estadual e, de modo ainda mais contundente, no plano municipal.

8.

⁸ O exemplo mais recente de intervenção do poder executivo no âmbito de ação do CNAS é a promulgação de Medida Provisória alterando a periodicidade das Conferências Nacionais de Assistência Social para 4 anos, ignorando a Loas que define sua convocação a cada 2 anos.

9.

⁹ O CNAS é composto por 9 representantes governamentais (7 do Governo Federal, 1 dos estados e 1 dos municípios) e 9 representantes da sociedade civil (e respectivos suplentes), esta subdividida em três segmentos: representantes das entidades prestadoras de serviços assistenciais e de assessoria, representantes dos usuários e representantes dos trabalhadores da Assistência Social. Cf. Cap. III, Seção I, Art. 3º da Loas.

10.

¹⁰ Um exemplo concreto refere-se à implantação do Benefício de Prestação Continuada (BPC), quando a representação do Ministério da Saúde no CNAS envolveu-se na discussão, uma vez que o laudo de incapacidade das pessoas portadoras de deficiência era emitido pelo SUS. Mas isto não conduziu a nenhuma integração efetiva entre as políticas de Assistência Social e de Saúde.

11.

¹¹ Realizei entrevistas, em maio de 1996, com os representantes da sociedade civil no CNAS, vinculados às seguintes entidades e organizações: Associação Nacional dos Empregados da LBA-SAS; Conselho Federal de Serviço Social (Cfess); Central Única dos Trabalhadores (CUT); Associação Nacional de Gerontologia (ANG); Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua (MNMMR); Organização Nacional de Entidades de Deficientes Físicos (Onedef); Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB); Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais (Abong); Cáritas Brasileira.

12.

¹² Motta (1995:115), referindo-se às novas estratégias adotadas pelo empresariado nos anos 80/90 no âmbito da Seguridade Social, aponta para a novidade da prática social dos empresários brasileiros, "até então voltada quase exclusivamente para a questão da reprodução da força de trabalho alocada nas suas empresas", e afirma que "essa mudança, em certo sentido, rebate nos históricos modos de tratamento dispensados pelos empresários à questão social no Brasil".

13.

¹³ Para um amplo aprofundamento desta análise, consultar Motta (1995).

14.

¹⁴ Conselho Federal de Serviço Social- CFESS - e Conselhos Regionais de Serviço Social (CRESS).

15.

¹⁵ Em recente eleição para a renovação das representações da sociedade civil, o Conselho Federal de Psicologia pleiteou sua inscrição para concorrer às eleições no segmento dos trabalhadores. Embora isso não tenha se efetivado, esse fato talvez esteja a indicar um dado novo a ser acompanhado.

16.

¹⁶ No caso de crianças e adolescentes, há um impedimento legal à auto-representação. 

Financiamento da Assistência Social

Paulo Eduardo Rocha - representante do Instituto de Estudos
Sócio-econômicos - INESC no CNAS

1. INTRODUÇÃO

Tradicionalmente, a Assistência Social foi uma prática e não uma política, mesmo que tenha sido feita em grande parte com recursos públicos, na forma de isenção de impostos e de realização de convênios com o poder público para a prestação de serviços por instituições assistenciais. A relação entre Estado e sociedade representava o reforço de mecanismos seletivos de ingresso; resposta às demandas dirigidas ao Estado; e o caráter eventual e fragmentado dessas respostas à problemática social. Praticada nestes termos, era vazia de conteúdo social transformador, caracterizando-se como um espaço da reprodução da exclusão e de privilégios.

Um novo conceito de Assistência Social foi inicialmente desenhado pela Constituição Federal de 1988, e posteriormente aprofundado pela Lei Orgânica da Assistência Social (Lei N° 8.142/93). Nesta nova perspectiva, ela se difere do assistencialismo à medida em que é percebida como uma política pública, ou seja, um direito do cidadão e um dever do Estado. O cidadão deixa de ser um assistido e passa a ser um usuário da política. Foram introduzidos os conceitos de mínimos sociais e de universalização dos direitos. Também caminhou-se no sentido de definir o público-alvo prioritário da Assistência Social, bem como prever os benefícios, programas, projetos e serviços básicos que a política pública deve contemplar.

O novo marco legal foi fruto de um longo e difícil período de mobilização da sociedade, e representou um marco histórico da justiça social e do reconhecimento dos direitos humanos no País. Após a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social - Loas, uma nova luta se iniciou, desta vez para garantir sua efetiva implantação. Entre as muitas dificuldades encontradas, o problema do financiamento da Assistência Social vem ganhando destaque. É impossível implementar e efetivar as ações definidas na Loas e nos planos municipais, estaduais e nacional de Assistência Social sem um mínimo de recursos financeiros que sejam repassados de forma permanente e regular aos Fundos de Assistência Social.

Neste contexto, o problema do financiamento da Assistência Social não se resume ao montante de recursos aplicados nesta política. Um outro aspecto relevante é a forma de gestão dos recursos. Os repasses entre os Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS e os Fundos Estaduais e Municipais, e destes para as instituições prestadoras de serviço, não podem reproduzir os mecanismos e a cultura clientelista da Assistência Social. Do contrário, o aumento de recursos poderá significar um maior incentivo ao clientelismo e ao assistencialismo oficial.

Por esta razão, o exame do financiamento deve ser considerado a partir do novo quadro conceitual e legal da Assistência Social, no âmbito da Seguridade Social e de seu orçamento, bem como dos mecanismos de controle da sociedade sobre a política assistencial. Estes aspectos serão vistos a seguir, nos itens 2 e 3. No item 4, será feita uma análise sobre a situação do Orçamento da Seguridade Social e do Fundo nacional de Assistência Social.
 
 

1. A ASSISTÊNCIA SOCIAL DENTRO DO SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL
 
 

Com a Constituição de 1988, a sociedade brasileira, mediante intensa participação no processo Constituinte, optou pela articulação entre a necessidade de um novo modelo de desenvolvimento econômico e um regime de proteção social. A Seguridade Social foi, então, definida como "um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência e à Assistência Social" (art. 194). Ficou definida a universalidade, integralidade e eqüidade do atendimento à Saúde e a universalização da Previdência.

O acesso à Assistência Social foi assegurado a todos que dela necessitarem, independentemente do pagamento de contribuição à Seguridade. Também foram definidos amplos objetivos para a política assistencial, quais sejam: "I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e os adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei." (art. 203).

Percebe-se, portanto, que enquanto as demais políticas sociais tem corte setorial, a Assistência Social tem um corte horizontal, e opera no nível de todas as necessidades de reprodução social dos cidadãos excluídos. É, portanto, uma política orgânica às demais e um mecanismo distributivo, quando estas não alcançam o cidadão em virtude da completa exclusão social, econômica e política deste último.

1. O CONTROLE SOCIAL SOBRE A GESTÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
 
 

Ao estabelecer como uma das diretrizes da Assistência Social a descentralização político-administrativa e as tarefas de cada esfera (federal, estadual e municipal)⁽¹⁾, a Constituição aproximou a sociedade dos responsáveis pela execução da política, permitindo maior controle social. Complementarmente, previu como outra diretriz a participação da população na formulação das políticas e no controle das ações, através de organizações representativas (art. 204, incisos I e II).

No período Constituinte, esses dispositivos foram fruto do avanço democrático da sociedade brasileira, que reclamava e lutava pelo resgate da cidadania. Vislumbrava-se, então, uma nova forma de relacionamento entre Estado e sociedade, com a efetiva partilha de poder entre poder central e comunidades locais.

Seguindo as diretrizes constitucionais, a Loas promoveu um reordenamento institucional, definindo um sistema descentralizado e participativo nas três esferas de Governo, com as atribuições específicas para cada uma delas. Nos três níveis foram criados os Conselhos de Assistência Social são paritários, entre governo e sociedade; e deliberativos, acerca das políticas, ações, orçamentos etc. Dadas essas características, os Conselhos de Assistência Social assumem o papel de instância deliberativa e comando único das ações em cada esfera de Governo. Ao poder Executivo foi atribuído o papel de instância executora das políticas assistenciais.

Neste contexto foi criado também o Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS, contendo os recursos de responsabilidade da União para a Assistência Social. O FNAS é gerido pela Secretaria de Assistência Social - SAS do Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS, sob a orientação e controle do CNAS. Para que os estados e municípios possam receber recursos do FNAS, precisam criar seus conselhos, fundos e planos de Assistência Social, de forma a assegurar a gestão participativa da política e dos recursos.

3.1. OS FUNDOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
 
 

O processo de criação e implantação dos Fundos de Assistência Social tem sido acompanhado de muitas dúvidas acerca de seus procedimentos e funcionalidade, tendo em vista as dificuldades burocráticas que vêm envolvendo as transferências de recursos do FNAS para os Fundos Estaduais e Municipais.

Estas dificuldades, no entanto, devem-se a três fatores básicos: 1) a burocracia da prestação de contas dos recursos aplicados anteriormente, que precisa ser cumprida para a efetivação de novos repasses; 2) a estratégia de iniciar o processo de descentralização através da "estadualização" das transferências de recursos, tendo em vista a inexistência de fundos na grande maioria dos municípios brasileiros, o que dificultou ainda mais o repasse de recursos aos municípios; e 3) uma visão distorcida dos fundos, que são vistos apenas como mais uma forma dos estados e municípios receberem recursos federais.

Nesta seção será feita uma apresentação da legislação e do papel dos fundos para o financiamento da Assistência Social nas três esferas de Governo, com o objetivo de demonstrar a importância dos mesmos e dissociar sua criação da burocratização do processo de descentralização da Assistência Social.

Para a administração pública, um fundo especial é, em primeiro lugar, uma forma de gestão de recursos públicos. No Brasil, a Lei N 4.320/64⁽²⁾ determina, no art. 56, que a gestão pública deve seguir o princípio do caixa único (também chamado de Fundo Geral de Valores) ⁽³⁾. É uma regra que visa assegurar, em primeiro lugar, o controle legislativo dos recursos públicos através da centralização da receita e da despesa.

A mesma lei, no entanto, permite a criação de fundos especiais, em seu art. 71, que estabelece que "Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação".

Na prática, verifica-se a consolidação de um gestão mista nas três esferas da administração pública, ou seja, a existência de um caixa "único" paralelamente a uma proliferação de fundos especiais. Para evitar a excessiva proliferação de fundos, a Constituição Federal estabeleceu, em seu art. 167, a necessidade de prévia autorização legislativa para sua criação. É por esta razão que os Fundos Estaduais e Municipais devem ser aprovados através de lei.

Segundo o professor Heraldo Costa Reis, "A idéia de criação de um fundo especial está associada à identificação de ações tidas como relevantes no contexto da Administração. Diante da incerteza financeira que pode comprometer a execução de tais prioridades, vinculam-se determinadas receitas a programas de trabalho específicas com a finalidade de facilitar a realização dos objetivos preestabelecidos" (REIS, 1991:16). Essa definição remete a três aspectos dos fundos de Assistência Social, que merecem ser examinados.

Em primeiro lugar, a relevância da política de Assistência Social, que mediante a aprovação de um Fundo especial passa a contar com um instrumento específico de financiamento. A criação dos Fundos Estaduais e Municipais de Assistência Social deve ser percebida, portanto, como uma forma de assegurar a relevância da política assistencial para a administração pública, independentemente da gestão que a estiver ocupando. Mas para que isto ocorra, a lei que criar o Fundo deve ter, pelo menos, a determinação dos objetivos e da destinação dos recursos, para que eles não possam ser aplicados em ações não abarcadas pela Assistência Social.

Em segundo lugar, a vinculação de receitas a programas de trabalho específicos com vistas à realização de objetivos estabelecidos previamente. Esta é uma forma de assegurar que o impacto das dificuldades de caixa da administração será mínimo e não prejudicará substancialmente as ações estabelecidas nos planos Estaduais e Municipais de Assistência Social. Estes, por sua vez, passam a se constituir no principal instrumento de diagnóstico e planejamento das ações assistenciais, ordenando as prioridades de despesas dos respectivos fundos. Também neste caso é importante que a Lei especifique todas as possíveis receitas que compõem o Fundo, de forma a assegurar a aplicação de receitas próprias de estados e municípios, para que as transferências federais não se constituam na única fonte de financiamento do Fundo.

Por fim, a transparência e a visibilidade dos recursos aplicados na política assistencial passam a ter programação e contabilidade próprias, permitindo maior verificação e acompanhamento da aplicação dos recursos pelos Conselhos de Assistência Social e pela população em geral. Permite também a produção de informações qualificadas acerca da eficiência e eficácia da aplicação dos recursos. Mas para que isto ocorra, é necessário que a lei que cria o Fundo defina claramente o órgão ao qual estará vinculado, bem como os mecanismos e a periodicidade da prestação de contas ao conselho, que deve ser pelo menos trimestral.

Deste modo, a criação dos Fundos de Assistência Social nos estados e municípios é o principal instrumento da sociedade para:

aumentar o montante de recursos aplicados na Assistência Social;

melhorar a distribuição desses recursos entre os beneficiários da política;

produção de informações específicas e qualificadas;

democratização da gestão dos recursos.
 
 

3.1. O PAPEL DOS CONSELHOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
 
 

Para que os Fundos de Assistência Social venham a cumprir efetivamente o papel descrito na seção anterior, torna-se necessária a efetiva implantação e funcionamento dos respectivos Conselhos de Assistência Social. Deste modo, as prioridades definidas no plano de Assistência Social e previstas nos itens de despesa do Fundo são acompanhadas pela população, representada através dos conselheiros da sociedade civil.

No entanto, observa-se que o funcionamento de conselhos deliberativos e paritários de políticas sociais, tais como os da Saúde, Criança e Adolescente e Assistência Social, é, muitas vezes, controlado e manipulado por administrações municipais e estaduais. O receio de perda de poder leva prefeitos e governadores a esvaziarem este espaço de diálogo e compartilhamento das decisões de políticas sociais através de diversos expedientes.

Estas resistências de prefeitos e governadores decorrem da existência de traços de continuidade da cultura política do assistencialismo, em que políticos oferecem benefícios de forma seletiva, e entidades retribuem com apoio no período eleitoral. Para que isto não ocorresse na esfera federal, a Loas teve o especial cuidado de atribuir ao Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, a competência para "apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência Social", "aprovar critérios de transferência de recursos para estados e municípios", "acompanhar e avaliar a gestão dos recursos", e "divulgar no Diário Oficial da União ... as contas do Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS e os respectivos pareceres emitidos" (art. 18)⁽⁴⁾.

Mas verifica-se que estas funções deliberativas, entre outras previstas na Loas, não vêm sendo consideradas na implantação de muitos conselhos estaduais e municipais. Para evitar a manipulação destes pelas administrações municipais, que impedem o cumprimento do papel deliberativo e fiscalizador sobre o financiamento da Assistência Social, é necessário assegurar importantes prerrogativas na lei de criação dos Conselhos de Assistência Social, tais como:

o caráter deliberativo, na forma prevista pela Loas;

uma composição paritária da representação da sociedade entre entidades prestadoras de serviço e assessoria, usuários e trabalhadores da Assistência Social;

que a função de presidência do Conselho não seja um cargo nato de representante do poder Executivo, mas seja eleito pelos conselheiros.

Mas estas prerrogativas não são suficientes para assegurar a autonomia e a independência dos Conselhos de Assistência Social. O poder público precisa fornecer os instrumentos necessários para propiciar sua autonomia através de uma organização político-administrativa adequada às suas necessidades de funcionamento, bem como os meios para capacitar os conselheiros e os técnicos dos conselhos.

Estas considerações são particularmente importantes, tendo em vista que as novas competências municipais e estaduais pedem uma reformulação da estrutura administrativa, como decorrência do aumento do volume de tarefas de natureza administrativa e gerencial. Esta demanda por um sistema administrativo mais especializado também implica em necessidade de maior especialização dos conselhos, e de seus membros, para que possam cumprir suas funções.
 
 

1. O FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE E DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
 
 

4.1. A SEGURIDADE SOCIAL
 
 

Segundo a Constituição, o financiamento da Seguridade Social deve ser feito por toda a sociedade, mediante aplicação de recursos dos orçamentos das três esferas de Governo (municipal, estadual e federal) e das seguintes contribuições sociais arrecadadas pelo Governo Federal: I - dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro; II - dos trabalhadores; e III - sobre a receita de concursos de prognósticos. Também foi facultada a possibilidade de criação, por lei, de outras fontes para assegurar ou ampliar a Seguridade Social⁽⁵⁾.

Para assegurar um fluxo de recursos capaz de suprir as necessidades da Seguridade Social e dar maior visibilidade às ações desenvolvidas, foi estabelecido um Orçamento específico da Seguridade Social, que é parte integrante da Lei Orçamentária, juntamente com o Orçamento Fiscal e os Investimentos das Empresas Estatais. No entanto, verifica-se que a vinculação de receitas para a Seguridade Social tem sido contornada pelo Governo Federal através dos mecanismos descritos a seguir, com o objetivo de permitir o pagamento de juros da dívida pública. Os recursos do Orçamento da Seguridade são utilizados para cobrir os buracos deixados no Orçamento Fiscal em decorrência desses gastos. Apenas para o ano de 1998, o Projeto de Lei Orçamentária em tramitação no Congresso Nacional prevê despesas fiscais de mais de R$ 30 bilhões.

O primeiro mecanismo decorre da inexistência de materialidade do Orçamento da Seguridade Social, que ainda não deixou de ser uma ficção jurídica. Não se verifica uma separação de fato entre o Orçamento Fiscal e o da Seguridade Social, mas um Orçamento único, onde as ações que pertencem a cada Orçamento são classificadas apenas através de um código.

Esta situação, aliada à aprovação de legislação complementar e ordinária com interpretações excessivamente flexíveis acerca do que pode ser financiado pela Seguridade Social, tem permitido a realização de despesas que não se enquadram na definição constitucional. Em 1997, por exemplo, são R$12.587.9721.040,00 do Orçamento Federal que deveriam ser aplicados nas áreas de Saúde, Previdência e Assistência Social, mas são destinados a outras despesas não cobertas pelo Orçamento Fiscal. Este montante eqüivale a 16,22% de todo o Orçamento da Seguridade Social !

No Orçamento deste ano estão destinados nada menos que R$ 12,2 bilhões para o pagamento dos Inativos e Pensionistas da União com recursos da Seguridade⁽⁶⁾. Este montante eqüivale a 66% da arrecadação da contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins, e a duas vezes e meia do previsto para ser arrecadado pela CPMF. Ora, o pagamento desses inativos deveria ser feito com recursos fiscais, tendo em vista que se tratam de obrigações trabalhistas da União. Seria admissível apenas o pagamento de inativos e pensionistas da Seguridade Social com esses recursos, ou seja, do Ministério da Saúde e do Ministério da Previdência e Assistência Social, que eqüivale a 32% desse total. Sobrariam, ainda, R$ 8,3 bilhões.

Também são utilizadas fontes da Seguridade Social para a merenda escolar; saneamento básico; defesa civil; pagamento da construção e instalação de unidades regionais da Fundação Jorge Duprat (do Ministério do Trabalho); pesquisas sobre Segurança, Higiene e Medicina do Trabalho; o Fundo Penitenciário - Funpen; e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Desportivo - Fundesp. Embora todas essas ações somadas representem apenas 0,38% do Orçamento da Seguridade Social de 1997, o que corresponde a R$ 339,2 milhões.

O segundo mecanismo decorre da inexistência de um caixa e um gerenciamento único dos recursos da Seguridade. Enquanto a contribuição dos empregadores e empregados sobre a folha de pagamentos é recolhida pelo Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS, as demais contribuições são recolhidas pelo Tesouro Nacional. A partir daí, são consideradas como "Recursos do Tesouro". No ano de 1994, por exemplo, apenas 46% dos recursos da Seguridade eram foram arrecadados pelo MPAS, enquanto que os restantes 54% foram controlados pelo Tesouro Nacional.

Esta situação permite ao Tesouro Nacional o controle dos gastos da Seguridade Social na "boca do caixa". Enquanto os recursos não são liberados, ficam depositados no Banco Central numa espécie de conta remunerada, juntamente com os recursos do Orçamento Fiscal. Mas essa remuneração não é repassada à Seguridade, e constitui uma outra fonte, denominada de "Remuneração das Disponibilidades do Banco Central" (Fonte 188). O problema é que a Fonte 188 só pode ser utilizada para o pagamento de juros e amortização da dívida pública por determinação das Leis de Diretrizes Orçamentárias da União, aprovadas pelo Congresso Nacional no últimos anos.

No período inflacionário, essa fonte chegou a US$ 18,3 bilhões somente em 1993, conforme a Tabela I, que eqüivaleu a quase o dobro dos gastos do Ministério da Saúde no mesmo ano. Entre 1992 e 1994, foram US$ 46,9 bilhões canalizados desta forma para o pagamento da dívida pública.

Com a estabilidade monetária, a Fonte 188 perdeu sua força, mas ainda representa uma parcela significativa de recursos que são desviados para o pagamento da dívida pública. Como demonstra a Tabela II, entre janeiro de 1995 e julho de 1997, a Remuneração das Disponibilidades do Tesouro Nacional somou R$ 11,7 bilhões. Para 1998 está prevista a "arrecadação" de R$ 3,1 bilhões.
 
 

No entanto, mesmo com a significativa "arrecadação" da fonte 188, os recursos não são suficientes para a crescente necessidade de gastos fiscais com a dívida pública, decorrente da política de juros altos adotada pelo Governo Federal. Da necessidade de encontrar novas formas de financiamento do pagamento da dívida pela via da compressão dos gastos sociais, foi criado o Fundo Social de Emergência - FSE, atual Fundo de Estabilização Fiscal - FEF, que é o terceiro mecanismo utilizado para contornar as vinculações constitucionais.

O FEF é uma grande desvinculação constitucional que libera recursos de despesas, que os deputados constituintes tinham vinculado à arrecadação de determinadas receitas, consideradas prioritárias. Em tese, os recursos liberados são de livre aplicação do Governo dentro das áreas prioritárias estabelecidas pela Emenda Constitucional: 'prioritariamente'⁽⁷⁾ no custeio das ações dos sistemas de Saúde e Educação, "incluindo a complementação de que trata o § 3° do art. 60 do Atos das Disposições Constitucionais Transitórias"⁽⁸⁾, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive liquidação de passivo previdenciário, e 'despesas orçamentárias associadas'7 a programas de relevante interesse econômico e social".

Na prática, parte desses recursos acabam voltando às suas destinações originais, em decorrência da necessidade de financiamento de determinados gastos sociais. No entanto, parte do FEF acaba efetivamente sendo aplicado em outras ações, nem sempre prioritárias⁽⁹⁾.

Segundo estudo feito pelo deputado Paulo Bernardo (PT-PR), o FEF arrecadou R$16,3 bilhões das contribuições sociais em 1996. Dados do Sistema de Administração Financeira - Siafi, fornecidos pelo Serviço de Processamento de Dados do Senado Federal - Prodasen, demonstram que, deste total, R$15,6 bilhões retornaram ao Orçamento da Seguridade Social. Mas, enquanto os ministérios da Saúde e da Previdência e Assistência Social receberam R$11,8 bilhões, os R$3,8 bilhões restantes foram destinados, em grande parte, ao pagamento de inativos e pensionistas de outros ministérios. Constata-se, mais uma vez, o desvio de recursos da Seguridade para o pagamento de obrigações trabalhistas da União.

Este situação vem acirrando, a cada ano, a disputa dos recursos da Seguridade entre as três áreas que a compõe, onde a Assistência Social tem sido a "prima pobre" entre o duelo de dois titãs: a Saúde e a Previdência. Até hoje, ela não conseguiu sequer alcançar o patamar de 5% de participação no Orçamento da Seguridade, tal como recomendou a I Conferência Nacional de Assistência Social. Na seção a seguir, será examinado o efeito deste quadro no financiamento das ações assistenciais.
 
 

4.2. A Assistência Social

A discussão do financiamento federal da Assistência Social esbarra, invariavelmente, na dificuldade de identificação do que venham a ser os recursos desta política. Em trabalho que está sendo elaborado, o IPEA define os gastos da Assistência Social como os de "administração de órgãos e de programas voltados para a assistência à criança e ao adolescente; ao silvícola e à velhice; para a reabilitação profissional de acidentados no trabalho; para a reintegração social de dependentes de álcool ou de drogas, dos presos e de suas famílias" (IPEA, 1997)⁽¹⁰⁾.

Esta definição, porém, não pode ser utilizada neste trabalho em virtude da inclusão de ações não previstas na Lei Orgânica de Assistência Social - Loas e na proposta de Plano Nacional de Assistência Social da Secretaria de Assistência Social do MPAS.

Note-se que algumas dessas ações são, inclusive, consideradas como de Assistência Social na classificação funcional-programática utilizada em todos os Orçamentos Públicos do País. Mas esta classificação, datada de 1989, já não atende a conceitos mais atuais de políticas públicas e políticas sociais. É o que ocorre com o subprograma "assistência ao silvícola", do programa "assistência", onde são classificadas as ações voltadas para populações indígenas no âmbito da Fundação Nacional do Índio - Funai, que envolvem, por exemplo, demarcação de terras indígenas, gerenciamento ambiental e projetos de fomento às atividades produtivas.

Outras ações consideradas no estudo do IPEA são claramente de Assistência Social, mas não constam dos recursos apresentados pelo Poder Executivo ao CNAS, quando da apreciação e aprovação, por este, da proposta orçamentária da Assistência Social, nos termos do inciso VIII do art. 18 da Loas. Por esta razão, sua consideração possui pouca funcionalidade no contexto das discussões do financiamento do Sistema Descentralizado de Assistência Social, a ser feito nas conferências Municipais, Estaduais e Nacional da Assistência Social deste ano⁽¹¹⁾.

Diante dessas dificuldades, serão considerados, neste estudo, apenas os recursos para as ações atualmente financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS⁽¹²⁾. A análise se concentrará nas variações, entre os anos, das despesas previstas no Orçamento, comparativamente às despesas realizadas. Este tipo de abordagem permite visualizar a diferença entre os recursos que o Governo se comprometeu a utilizar, através da Lei Orçamentária, e o que efetivamente foi gasto ao longo de cada ano.

Os dados são apresentados para o período 1995/1998, em valores de 1997. Estão corrigidos pelo ÍGP-DI da Fundação Getúlio Vargas, nos anos de 1995 e 1996⁽¹³⁾, e pela Secretaria de Planejamento Econômico do Ministério da Fazenda, para o ano de 1998⁽¹⁴⁾.
 
 

4.3 Fundo Nacional de Assistência Social

O Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS foi regulamentado pelo Decreto Presidencial n° 1.605, de agosto de 1995, e implantado a partir de 1996, embora estivesse previsto desde a aprovação da Loas (em dezembro de 1993). As despesas nele previstas foram divididas entre os Serviços Assistenciais, o pagamento do Benefício de Prestação Continuada - BPC e os Projetos de Enfrentamento à Pobreza. A partir do Orçamento de 1997, foi incluída, por iniciativa do Congresso Nacional, rubrica específica para o pagamento de bolsa-escola pelo Governo Federal.

Em relação ao período anterior à sua criação, o FNAS significou o início do pagamento do BPC e da implementação dos Projetos de Enfrentamento à Pobreza. Os serviços assistenciais, por sua vez, são a continuação das ações desenvolvidas pela extinta Legião Brasileira de Assistência - LBA.

À primeira vista, conforme demonstra o Gráfico I, a criação do FNAS representou um crescimento significativo do Orçamento da Assistência Social. Entre 1995 e 1997 os recursos orçados praticamente triplicaram, enquanto o gasto realizado deve dobrar no mesmo período⁽¹⁵⁾. No entanto, como será visto adiante, este aumento não foi linear em todas as ações financiadas pelo Fundo, e deve-se principalmente ao aumento de demanda do BPC.

R$ 1.000,00
 
 

Fonte: AOFF/Prodasen

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.
 
 

4.3.1. Serviços assistenciais

Os serviços assistenciais envolvem o funcionamento de creches para crianças entre 0 e 6 anos, atendimento a portadores de deficiência (tratamento precoce, habilitação/reabilitação, distúrbio comportamental e bolsa manutenção) e atendimento a idosos (domiciliar, asilar e grupos de convivência).

A relação entre recursos orçados e gastos do conjunto desses serviços é inversamente proporcional no período pesquisado. Enquanto os recursos orçados tiveram pequeno aumento (passaram de R$ 319 milhões para R$ 335 milhões entre 1995 e 1997), o gasto efetivo vem decrescendo de forma preocupante, como pode ser constatado no Gráfico II. Em 1995, o gasto foi de R$ 403 milhões, caindo para apenas R$ 321,4 milhões em 1996. No presente ano, foram gastos apenas R$ 245 milhões nos nove primeiros meses, e a tendência é que a despesa final se aproxime da verificada em 1997. Com o decréscimo do montante previsto para 1998, espera-se queda ainda maior nos gastos dessas ações no próximo ano.

Se forem considerados os valores correntes de cada ano (sem o cálculo da inflação do período), os recursos orçados dos serviços assistenciais cresceram 52% entre 1995 e 1997 e os gastos decresceram 18% (ver Tabela IV). A queda acentuada dos valores em termos reais vis-à-vis uma queda menor dos valores nominais, evidencia uma preocupante perda na qualidade do atendimento. Isto porque os valores pagos per capta pela prestação dos serviços assistenciais são mantidos em patamares defasados em relação ao crescimento dos custos das instituições prestadoras de serviço. Ou seja, além da diminuição dos gastos em termos nominais, que representa uma diminuição no número de atendimentos, os recursos recebidos cobrem cada vez menos os gastos necessários à prestação de serviços assistenciais de boa qualidade.
 
 

Fonte: AOFF/Prodasen

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.
 
 

Os dados indicam que o Governo Federal vem percebendo o processo de descentralização como forma de diminuir sua participação no financiamento desses serviços, repassando encargos para estados e municípios. Além de inadequada, esta diminuição da participação federal parece ser precipitada, pois o governos estaduais e municipais ainda estão adaptando sua estrutura funcional e administrativa à nova realidade imposta pela descentralização. Ou seja, ainda não absorveram os custos decorrentes da necessidade de criação de estruturas específicas para dar o suporte necessário à execução de suas respectivas atribuições previstas na Loas.

Neste quadro, o comportamento da esfera está colocando em risco a manutenção dos serviços assistenciais no País. No entanto, é preciso examinar isoladamente cada grupo de serviços oferecidos, segundo a população-alvo, para uma melhor clareza dessa variação, que não é igual para o atendimento dos três segmentos.

O comportamento dos gastos com atendimento de crianças de 0 a 6 anos em creche é semelhante ao verificado no conjunto dos serviços assistenciais, conforme o Gráfico III. Verifica-se uma variação alternada do Orçamento desta ação entre 1995 e 1996, com um acentuado decréscimo do gasto entre 1995 e 1996 (R$ 58,9 milhões), e posterior aumento em 1997. Se for mantido o mesmo ritmo de liberações verificado até setembro de 1997, as despesas tendem a se aproximar do valor gasto em 1996, sem, no entanto, ultrapassá-lo. Na proposta Orçamentária para 1998 constata-se nova queda, de 15%, do valor dos recursos previstos, equivalente a R$ 39,2 milhões.
 
 

Fonte: AOFF/Prodasen

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.
 
 

As despesas orçadas com portadores de deficiência aumentaram R$ 31 milhões entre 1995 e 1997 (91%), constatando-se uma queda de 5,6% para 1998. Para o próximo ano estão previstos R$ 61,4 milhões. Verifica-se que o gasto efetivado acompanhou esta tendência de crescimento no ano de 1996, mas deve se estabilizar em 1997, ficando próximo ao do ano anterior.
 
 

Fonte: AOFF/Prodasen

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.
 
 

Os recursos orçados para o atendimento de idosos diminuíram de forma acentuada entre 1995 e 1996 (49%). Mas a queda maior foi no gasto realizado no mesmo período, que caiu em R$ 53,8 milhões, o equivalente a 67%. Para o ano de 1997 os recursos para atendimento de idosos são praticamente os mesmos, mas sofrem nova queda na proposta para 1998. Neste ano, o gasto final deverá ter o mesmo comportamento dos demais serviços assistenciais, aproximando-se ao verificado em 1996.
 
 

Fonte: AOFF/Prodasen

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.
 
 

4.2.3. Benefício de prestação continuada -BPC

A situação orçamentária e financeira do Benefício de Prestação Continuada - BPC, é preocupante, e a cada dia evidencia-se a falta de sensibilidade da equipe econômica com esta questão⁽¹⁶⁾. No primeiro ano de pagamento do benefício (1996), foram orçados R$ 240 milhões. Deste total, R$ 110 milhões foram contingenciados e somente R$ 71 milhões foram liberados para o FNAS, o que eqüivale a 29,58% do Orçamento. Mas o gasto total foi de cerca de R$ 174 milhões. Os R$ 103 milhões restantes foram custeados por empréstimo do Instituto Nacional de Seguridade Social - INSS.

O empréstimo do INSS deveria ser pago com os recursos do Orçamento de 1997, mas isto não ocorreu porque os recursos orçados para este ano (R$ 380 milhões) não atendem à demanda prevista. Mesmo assim, só foram liberados R$ 339,4 milhões até o dia 1 de outubro deste ano. No entanto, o gasto no mesmo período foi de R$ 554,4 milhões. A diferença (R$ 215 milhões) foi novamente coberta pelo INSS, a quem o FNAS devia, até setembro, R$ 318,7 milhões. Este montante eqüivale a 44% de todos os recursos gastos com o BPC entre janeiro de 1996 e setembro de 1997. No Gráfico VI pode ser verificada a relação entre os recursos orçados e gastos com o BPC entre 1996 e 1998. Na Tabela I é consolidada a dívida atual do FNAS com o INSS.

Apesar desta preocupante situação, ainda não foi tomada nenhuma medida orçamentária e/ou financeira para resolver o problema, o que poderia ser feito mediante descontingenciamento dos recursos de 1997 (que traria mais R$ 40,7 milhões para o Fundo), e uma solicitação de crédito ao Congresso Nacional para permitir que o FNAS pagasse essa dívida com o INSS. O que está em jogo neste questão é a continuidade do Benefício, que vem sendo ameaçada pelo comportamento da área econômica do Governo Federal.

Ao invés de tomar as providências necessárias para assegurar junto ao Tesouro Nacional os recursos necessários da Seguridade Social para a continuidade do BPC, a orientação adotada pelo Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS foi de tentar restringir o acesso ao benefício, mediante alteração da Loas por Medida Provisória. Foram instituídas novas regras para sua concessão, quais sejam a: 1) substituição do laudo da equipe multidisciplinar do Sistema Único de Saúde - SUS, por uma perícia médica do INSS, que não leva em consideração fatores familiares e sociais; e 2) mudança do conceito de família, que foi ampliada com vistas à modificação cálculo da renda per capta, de modo a que sejam incluídos membros que não pertencem ao núcleo familiar mas que, dada sua renda, inviabilizam o direito do usuário.

Neste contexto, ficou esquecida a afirmação do presidente Fernando Henrique acerca da elevação da renda familiar per capta para a concessão do BPC, em que afirmou: "Precisamos corrigir esse erro. Até o final de março (1996) a Secretaria de Assistência Social vai fazer uma avaliação dos primeiros 90 dias de funcionamento do programa, e aí teremos condições de alterar a lei para aumentar o valor da renda média familiar. O ideal é que ela fique em torno de meio salário mínimo" (Programa "Palavra do Presidente", janeiro de 1996)
 
 

Fonte: AOFF/Prodasen

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.
 
 

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.
 
 

4.2.4. Projetos de enfrentamento à pobreza

Os projetos de enfrentamento à pobreza envolvem ações de assistência integral à criança e ao adolescente; geração de renda; e, sociais e comunitárias. As duas últimas linhas de financiamento são, na verdade, uma tentativa de assegurar transferências de recursos para estados e municípios através de rubricas que podem enquadrar todas os programas e projetos de Assistência Social previstos nos respectivos planos.

O conteúdo dessas ações deve ser definido pelos Conselhos Estaduais e Municipais de Assistência Social. Daí a importância dessas rubricas, que representam a possibilidade de inovação das políticas assistenciais, a partir das discussões e deliberações dos respectivos conselhos de Assistência Social.

Dada sua importância, a diminuição acentuada dos recursos para o enfrentamento à pobreza é preocupante e indica que o Governo Federal também pretende diminuir seu papel no financiamento do combate à pobreza no âmbito das políticas de Assistência Social. Entre 1996 e 1998, os recursos orçados caíram de R$ 439,6 para R$ 104,2 milhões, (76,31%). Em 1996, foram gastos R$ 207 milhões, e até setembro de 1997, somente R$ 50,3 milhões. Destes, R$ 45,3 milhões foram aplicados na assistência integral à criança e ao adolescente. As ações sociais e comunitárias e de geração de renda ficaram com apenas R$ 5 milhões neste mesmo período de 1997.

Para o ano de 1998, as ações de geração de renda, sociais e comunitárias foram cortadas do Orçamento do FNAS. A assistência integral à criança e ao adolescente foi mantida, com um leve aumento de 7,5%. No Gráfico VII pode ser visualizado o impacto dos cortes promovidos no Orçamento de 1997 e no proposto para 1998.
 
 

R$ 1.000,00

Fonte: AOFF/Prodasen

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.

4.2.5. Combate ao trabalho infanto-juvenil

O Orçamento do FNAS passou a contar com recursos específicos para o combate ao trabalho infanto-juvenil, mediante pagamento de bolsa-escola, apenas a partir deste ano, quando foi incluída uma rubrica no valor de R$ 20 milhões pelo Congresso Nacional. Antes, os recursos necessários para o funcionamento do programa eram retirados da rubrica de assistência integral à criança e ao adolescente, o que dificultava o acompanhamento orçamentário do programa. Do total previsto, apenas R$ 3,6 milhões haviam sido gastos nos nove primeiros meses deste ano.

Para o ano de 1998, o Governo propôs R$ 25 milhões no Orçamento do Fundo Nacional, suficiente para o pagamento de apenas 41.667 bolsas em todo o País. Este número faz lembrar as considerações de Betinho acerca da imensa magnitude dos problemas sociais no Brasil e do pequeno esforço feito pelos governos para sua minimização. A titulo de exemplo, basta considerar que apenas o Governo do Distrito Federal atinge mais de 22 mil crianças com seu programa de bolsa-escola.
 
 

5. Considerações finais

Os números falam por si só, evidenciando o descomprometimento federal com a Assistência Social, constatado a partir da diminuição dos recursos orçados e da falta de repasses financeiros ao Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS. O mesmo pode ser dito em relação ao tratamento dado aos recursos da Seguridade Social, que são sistematicamente utilizados em fins não previstos pela Constituição Federal.

Efetivamente, se os gastos com o BPC não forem considerados, percebe-se que os recursos do Fundo Nacional de Assistência Social decrescem R$ 298,4 milhões, em termos reais, entre 1996 e a proposta orçamentária para 1998 (ver Tabela IV). Comparando 1998 ao gasto de 1995, temos um crescimento de apenas 13% entre esses anos, apesar da criação do FNAS e do início do processo de descentralização.

Neste período, o Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, tentou reverter este quadro, utilizando-se do uso se sua competência na área orçamentária. Porém, não teve sucesso diante da irredutibilidade do Governo em desrespeitar as posições do Conselho. Basta citar que o Orçamento do FNAS aprovado pelo CNAS para o ano de 1988 era da ordem de R$ 3,1 bilhões, mas foi cortado pelo Ministério do Planejamento em 60%, atingindo a cifra de R$ 1,2 bilhão acima referida.

A expectativa é de que a II Conferência Nacional de Assistência Social possa representar uma virada na forma como o problema do financiamento vem sendo tratado no plano federal nos últimos anos. O sucesso do processo de descentralização da Assistência Social depende do compromisso do Governo federal com aportes de recursos que permitam a efetiva implantação de benefícios eventuais, serviços, projetos e programas assistenciais nas esferas municipal e estadual. Do contrário, teremos apenas a "prefeiturização" da insuficiência do Estado no combate à miséria e à exclusão social no Brasil.

Nota: Os gastos de 1997 referem-se às despesas realizadas até 1 de outubro.