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Descentralização e Assistência Social

Rosa Helena Stein

A municipalização da Assistência Social: alguns dos dilemas atuais sob a ótica do município

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social - BH

Descentralização e Assistência Social

A redemocratização brasileira traz à tona o discurso da descentralização, refletindo uma tendência mundial, que ganha corpo a partir do final da década de 70, como necessidade de se ajustar ao contínuo processo de mudanças no sistema produtivo, na organização do trabalho, na estrutura da família e nas relações sociais em geral. Na análise realizada por Pereira (1996), essas mudanças têm possibilitado a emergência e o desenvolvimento de novas práticas sociais e políticas, bem como de novos valores.

Nesse contexto de mudanças, a descentralização é utilizada como estratégia para "reverter o quadro de dificuldades causadas pelas chamadas crises da proteção social" (Pereira,1996, p.78).

Há uma diversidade de interpretações sobre o termo descentralização, e as distintas definições decorrem de uma visão de mundo social, com preocupações e prioridades diferentes. O que parece consensual, é que o conceito está vinculado a um movimento de reação a uma tendência centralizadora, em favor do fortalecimento da esfera local, constituindo-se, portanto, num processo reativo, ao invés de um projeto concertado entre as três esferas de governo, ou a partir de uma concepção clara de reforma do Estado, de acordo com Aureliano (1995).

De um modo geral, a descentralização é entendida como "um processo de distribuição de poder que pressupõe, por um lado, a redistribuição dos espaços de exercício de poder - ou dos objetos de decisão -, isto é, das atribuições inerentes a cada esfera de governo e, por outro, a redistribuição dos meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos humanos, financeiros, físicos" (Uga, 1991, p.97). Esta concepção distingue-se da desconcentração, que é entendida como delegação de competência sem deslocamento do poder decisório, ou mesmo como um processo de dispersão físico-territorial de instituições governamentais, inicialmente localizadas de forma concentrada. A desconcentração, de acordo com Boisier (apud Tobar, 1991), embora necessária, não é suficiente, para que os níveis desejados da descentralização na tomada de decisões sejam atingidos. Portanto, as conseqüências da implementação de uma ou outra categoria, pode ser identificada na ameaça às estruturas consolidadas.

A desconcentração, portanto, utilizando o pensamento de Lobo (1989), pode contribuir com a descentralização, como também, substituir-lhe, cobrindo-a de uma aparência renovadora, tendo em vista que seu processo é puramente administrativo, visto que não pode adotar leis próprias. Desta forma encobre-se o risco de um continuismo do modelo hegemônico.

O contato do tema da descentralização com os outros temas, - democracia, participação, autonomia, desconcentração, municipalização etc - vai ao encontro da recuperação de antigos conceitos e processos de ação coletiva destacados por Pereira (1996). Ao se falar de descentralização, diz esta autora que, automaticamente, a relacionamos à ampliação da democracia e da participação popular, como reação contrária ao autoritarismo e à centralização. Mas, esta relação direta só pode ser feita se contemplar a intermediação da participação popular e do controle social, que pressupõe a intermediação das divergências sociais como um instrumento da lógica democrática. A descentralização, vai, então, se constituir num pré-requisito funcional do processo democrático.

É preciso ficarmos atentos às conotações positivas que são dadas ao termo descentralização, pois, esta, conforme afirmação de Lobo (1988), como todo e qualquer mecanismo de ação governamental, não possui qualidades exclusivamente positivas, e, da mesma forma a centralização não é nociva por si só. A descentralização tanto pode ser instrumentalizada como um mecanismo de participação que possibilita o retorno do poder à sociedade civil, como pode, também, encobrir a face obscura de um regime autocrático, caracterizando-se como uma forma de reforço ao aparelho de dominação. Apesar da relação direta que sempre é feita entre centralização x autoritarismo, o não autoritarismo, não implica necessariamente em descentralização.

A relação entre descentralização e democracia pode ser feita desde que alguns princípios sejam levados em consideração, tais como: o controle do governo por parte dos cidadãos; a participação popular e o processo de educação para a cidadania; a tomada de decisões por maioria e a atenção às demandas das minorias. Para que a descentralização viabilize processos de participação popular, torna-se imprescindível a existência de pré-condições como: a garantia do acesso universal às informações necessárias para a gestão; a garantia de que nos conselhos de direção, os segmentos menos poderosos tenham assento; e que os processos de gestão e tomada de decisões sejam transparentes.

Dentre as diferentes concepções sobre descentralização, destaca-se, também, a de corte neoliberal, identificada como estratégia de redução do gasto público, provocada pela chamada crise fiscal do Estado Moderno. Esta estratégia tem se constituído em uma das orientações do Banco Mundial, para, conforme Teixeira, S. (1992, p. 28), "...descentralizar algumas responsabilidades públicas, transferindo-as para órgãos mais ligados às necessidades e condições locais".

Esta proposição está associada à privatização dos setores sociais, que também pode se efetivar através da transferência de responsabilidades do Estado para a sociedade. Como estratégia de redução do gasto público, a descentralização identifica-se com a seletividade no atendimento de demandas e necessidades, contrapondo-se às expectativas de universalização dos direitos sociais. A valorização da focalização do gasto público desencadeada pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), tem sido recorrente na América Latina como uma forma de solucionar a crise fiscal do Estado, de concentrar o gasto público social nos grupos mais vulneráveis, de restringir a ação do Estado na provisão de bens e serviços sociais universais e de privatizar as políticas sociais.

Nesta ótica a relação entre descentralização e privatização contraria a conotação positiva com a qual a primeira, na maioria das vezes, é identificada. Nesta relação, a descentralização não é entendida como parte da estratégia de democratização, cujos valores assentam-se na universalização, na eqüidade e na participação.

Aos argumentos da escassez de recursos financeiros, como forma de justificar o retraimento do Estado junto às demandas e necessidades sociais, manifestam-se posições antagônicas ao esquema liberal, dentre as quais destacamos a apresentada por Lobo (1990), que distingue três vertentes da descentralização: a horizontal, a vertical e a que situa-se no plano da relação Estado-Sociedade.

A horizontal configura-se através da passagem de poder às autarquias, empresas públicas, isto é, aquela praticada no sentido da administração direta para a indireta. Possibilita maior agilidade, mas tem caráter setorial e não global. Para Tobar (1991, p.46) as administrações indiretas são "entidades subtraídas do espaço público", escapam ao controle social e regem-se por princípios mais semelhantes aos da administração privada.

Outra vertente é a vertical, na qual a passagem de poder ocorre entre os níveis de governo, isto é, do governo federal aos governos estaduais e municipais. Este tipo de descentralização oferece alguns riscos, conforme análise de Tobar (1991), ao destacar dois aspectos: um, referente à descentralização puramente financeira, no qual o risco está em se efetuar o repasse de recurso, mantendo-se a centralização do conhecimento técnico-científico. Esta postura levaria ao beneficiamento das unidades locais mais bem estruturadas burocrática e tecnicamente e ao favorecimento à conformação de monopólios. O outro, referente à descentralização político-institucional, que pode favorecer sistemas clientelistas e personalistas, impedindo o fortalecimento da cidadania.

Esta vertente é considerada de grande importância pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD,1993, p.76), por permitir que "algunos de los poderes del gobierno central se deleguen hacia abajo a niveles inferiores de la administración". Destaca-se nesta vertente o que comumente tem sido denominado "municipalização", através da qual o "município seria dotado de autonomia relativa para elaborar, executar e gerir políticas que atendam com mais eficiência, agilidade e qualidade, demandas e necessidades locais" (Pereira, 1996, p.79). Essa perspectiva aponta para a possibilidade de se ativar "práticas participantes e associativas em nome da democratização da gestão pública e da eficiência e eficácia político-administrativa" (ibidem). Neste sentido, Pereira argumenta que a autonomia municipal, por sua vez, não deverá se desvincular do planejamento central e nem ser praticada contra ele.

A última vertente considerada por Lobo situa-se no plano da relação Estado-Sociedade. Caracteriza-se pela transferência de poder do Estado para a sociedade civil, onde a previsão é que ocorra o "estabelecimento de redes de cooperação entre os setores público e privado na provisão de bens e serviços sociais" (Pereira, idem). Seguindo ainda o pensamento de Pereira, destaca-se neste vertente "a noção do pluralismo ou formas mistas de atenção social", em que os papéis e competências entre o Estado, o mercado e a sociedade seriam redefinidos.

O que se verifica na concepção de descentralização como estratégia do gasto público, é que esta passa a ser um importante instrumento que objetiva, precipuamente, atenuar a situação fiscal e financeira do Estado, às expensas do atendimento efetivo às necessidades sociais.

A Constituição Federal brasileira de 1988 (art.194, inciso VII), aponta para mudanças na tradicional concentração do poder na esfera federal e no âmbito do Estado a partir do momento em que reconhece, pela primeira vez, o município como ente federativo e autônomo, e estabelece como um dos objetivos na organização da Seguridade Social "o caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados".

A Constituição, portanto, além de indicar o caminho da descentralização e da municipalização, garante a "participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis" (Art. 204, inciso II).

2. Contextualização histórica

As recomendações da Constituição Federal de 88 somadas às expressivas mudanças estruturais e político-ideológicas indicam, para a década de 90, alterações profundas na forma de relação entre o Estado, a sociedade e o mercado. Necessário se faz, portanto, a contextualização histórica do tema em destaque, tomando como referência a situação brasileira identificada, por um lado, com conquistas de direitos inscritos na Constituição de 1988 (apontando para o que poderíamos chamar de a "década da cidadania") e, por outro, com uma realidade socioeconômica nacional, cujos dados estatísticos disponíveis apontam para o que ficou conhecido como a "década perdida" ou a "década da exclusão". O Brasil, segundo o Informe sobre desarollo humano (1993, p.19) tem uma das distribuições de renda mais desiguais do mundo: "el 20% más rico de la población recibe 26 veces más ingresos que el 20% más pobre". Em compensação, em muito se avançou no campo da distensão política.

Vivemos o paradoxo de uma sociedade que tem esperança em seu horizonte, mas também tem pesadelos, por não ter conseguido ainda dar respostas às demandas crescentes da população por eqüidade e justiça. Vivemos o desafio da cidadania, o desafio de "construir um sentido de pertencimento, sem o qual homens e mulheres não podem se reconhecer como cidadãos" (Telles, 1994a, p. 44).

Este paradoxo, de desmantelamento, de um lado, e de novas exigências de direitos, de outro, não constitui especificidade da realidade brasileira mas, inscreve-se num contexto de transformação político-econômica do capitalismo contemporâneo, caracterizado principalmente pelo colapso do socialismo real e pela chamada "crise" do Estado de Bem-Estar.

2.1- A reconquista

da democracia

Uma das questões mais instigantes surgidas no bojo dos recentes processos de redemocratização nos países da América Latina, submetidos a décadas de autoritarismo, refere-se às mudanças ocorridas nas mediações entre a sociedade e o Estado.

Essas mediações de interesses configuram-se sob o impacto de profundas transformações econômicas, sociais e culturais, revelando um quadro de complexificação da dimensão associativa na ordem social. As alterações na forma pela qual as aspirações da sociedade se expressam e processam, apontam para um formato de representação e intermediação de interesses que vem modificando a natureza dos processos políticos.

Nos países latino-americanos o regime político autoritário marcou profundamente as relações entre o Estado, a política e a sociedade. O fechamento do espaço público significou a dissociação entre estas instâncias, assim como o banimento dos mecanismos de processamento das demandas populares e do papel tradicionalmente cumprido pelos atores organizados na canalização de propostas e no desenho de políticas.

A retomada da democracia implicou, portanto, na reabertura do espaço público, reconstituição da opinião pública, retorno e recomposição dos partidos e revigoramento das pressões sociais.

Na verdade, nos anos 80 pudemos acompanhar o surgimento das propostas que objetivavam a transformação do padrão conservador das políticas sociais na direção de um modelo redistributivo. Os traços desse padrão conservador, destacados por Ribeiro (1995, p.110), eram marcados por: proteção social vinculada à inserção no mercado de trabalho e não ao direito de cidadania; acesso à proteção social vinculado a um sistema de barganha política e de privilégios e não à noção de universalização dos benefícios; baixo grau redistributivo.

É consenso, pois, para diversos analistas, que a Constituição de 1988 representou um avanço significativo na área social, em relação ao padrão brasileiro de proteção social vigente até então. Para Draibe (1989, p.29), as modificações constitucionais "parecem à primeira vista projetar um movimento, um certo deslocamento que vai do modelo meritocrático-particularista em direção ao modelo institucional redistributivo"⁽¹⁾

. A colocação de Draibe refere-se às inovações vistas em seu conjunto, sugerindo "adensamento do caráter redistributivista das políticas sociais", assim como o aumento da responsabilidade pública na regulação, produção, operação, ampliação ou extensão de direitos sociais representados, nas palavras de Pereira (1996, p.66): "na fixação de 50% para o valor mínimo de remuneração de horas extraordinárias de trabalho; jornada de trabalho de 44 horas semanais; férias com mais 1/3 de salário; licença paternidade; aviso prévio proporcional; direitos iguais para todos os trabalhadores (rurais, urbanos e domésticos); estabilidade para agentes sindicais; 13º salário para os aposentados; etc". Além disso, observa-se:

a) a universalização do acesso a benefícios e serviços com certo afrouxamento do vínculo contributivo como princípio estruturante do sistema;

b) a concepção de seguridade apontando para uma forma mais abrangente de proteção social;

c) o reconhecimento da Assistência Social como direito de cidadania, até então negado na história política brasileira;

d) o reconhecimento do princípio da participação popular na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;

e) o reconhecimento do princípio da descentralização político-administrativa;

f) a ampliação das funções do Ministério Público, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis;

g) a instituição de dispositivos no campo dos direitos da mulher e da família, dentre outros, conforme o disposto no Capítulo II- Dos Direitos Sociais, Artigos 6º ao 11º da Constituição Federal.

Entretanto, apesar do peso específico destas inovações institucionais, elas só ganham sentido e configuração plena, se vistas como expressão de movimentos mais profundos de transformação da sociedade brasileira que, segundo Draibe, se processam em três níveis:

a) o político-institucional, cuja tendência é a descentralização político-administrativa que privilegia o "local" como ponto central das ações sociais e constitui uma das mais fortes posições do ideário ideológico progressista, associada, na maior parte das vezes, aos processos de democratização;

b) o da sociabilidade das políticas sociais, caracterizado pela elevação do grau de participação popular em diferentes níveis do processo de decisão, elaboração e implementação das políticas e marcado pelo crescente número de conselhos municipais e associações comunitárias;

c) o das relações entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado não lucrativo, caracterizado pela tendência à modificação no modo de produzir e distribuir bens e serviços sociais, indicando, "processos sociais que tendem a alterar as relações entre o Estado e o mercado; o público e o privado; os sistemas de proteção, de um lado, e os de consumo, de outro, dos equipamentos sociais" (1989, p.36). Isso implica um reordenamento das relações da sociedade com o Estado e a economia, assim como o aparecimento de novas formas de solidariedade que passam a ocupar um espaço nessas relações.

As inovações destacadas conduzem-nos ao reconhecimento de que a atual conjuntura brasileira está, em verdade, construindo e redefinindo um novo tipo de poder no País- o poder local -, processo este que vem ocorrendo nos últimos anos, provocado, dentre vários fatores, pela aceleração crescente da urbanização. "Hoje temos 75% da população vivendo nas cidades, representando um crescimento de 50% da população urbana em vinte e poucos anos e [...] 42% da população urbana localizadas nas regiões metropolitanas" (Caccia Bava, 1994, p.3).

Outro aspecto que dá nova configuração ao poder local no Brasil é o da estagnação do crescimento econômico nos últimos anos, quando, paralelamente ao crescimento da população, ocorreu um intenso empobrecimento da mesma. Soma-se a este aspecto a centralização política ao nível federal e estadual moldada no período da ditadura militar.

É neste cenário que o processo de democratização avança, novos atores sociais e políticos surgem e se fortalecem, alcançando níveis mais abrangentes de articulação e empenhando-se na luta pelo reconhecimento dos direitos sociais, econômicos e políticos dos setores populares.

A realidade que hoje se coloca, aponta para a emergência de um novo paradigma, conforme Caccia Bava (1994, p.5), na discussão sobre o modelo de desenvolvimento. Para ele, a intervenção nos processos de decisão política nacional e local, através da manifestação de atores plurais na sociedade civil, exige que o debate leve em consideração a diversidade e a pluralidade das demandas sociais e urbanas. Isto nos leva ao seguinte questionamento: o que prevê a Constituição e como o que está previsto se materializa no cotidiano?

2.1 - A descentralização no contexto brasileiro

dos anos recentes: as disposições constitucionais

A Constituição de 1988, em seu Artigo 18, diz que "a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos" nos termos da Lei.

A Carta Magna, ao reconhecer o Município como ente federativo e autônomo, impossibilita a intromissão de qualquer outro órgão, autoridade ou poder, dando lugar ao "governo local" para organizar o seu governo e prover a administração em tudo que respeite ao interesse do mesmo.

O capítulo II - Da Seguridade Social, estabelece como um dos objetivos na sua organização, o "caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados" (Art.194, inciso VII). Este objetivo é reiterado, como diretriz, nas ações da Saúde (Art.198 e seus incisos) e da Assistência Social (Art. 204 e seus incisos). Na Educação, também o princípio da gestão democrática está garantido (Art. 207, inciso VI), repetindo-se na Cultura (Art. 216 § 1º) e, no Capítulo VII - Da Família, da Criança, do Adolescente e do Idoso, é admitida a participação de entidades não governamentais nos programas de assistência promovidos pelo Estado.

A Constituição, portanto, como já foi salientado, além de indicar o caminho da descentralização e da municipalização, garante a participação da população.

Garante também a participação da comunidade em decisões de interesse geral, ao estabelecer instrumentos de soberania popular, além do sufrágio universal, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (Art. 14), tanto no âmbito nacional, quanto no estadual e no municipal. A vigência desses institutos configura o que autores europeus chamam de "democracia semi-direta".

Em síntese, na análise da Constituição constatamos a presença de termos como autonomia, competência comum, cooperação, participação da comunidade, plebiscito, referendo e iniciativa popular, tornando-se visível que o sentido da descentralização está contido e difundido em todo o texto da Carta Magna.

É inegável que em termos de garantia constitucional poderíamos falar de uma década que aponta para a "cidadania", entendida esta como "cidadania ativa", na qual os cidadãos se articulam e participam da vida pública, visando ao interesse coletivo, distinguindo-se do cidadão obediente às leis, meramente eleitor e contribuinte.

Mas, como o caráter democrático, descentralizador e participativo se revela nas relações entre diferentes atores políticos na formulação de políticas e no controle de suas ações? - de forma residual, ou institucional?⁽²⁾

2

A perspectiva da política social, ao nível internacional, tem "convergido cada vez mais para um padrão de proteção social que fortalece a dualização da prática do bem-estar" (Pereira,1994, p.13). Essa dualização, esclarece Pereira, significa que, de um lado, "o mercado de trabalho ou o bem-estar ocupacional cuida dos trabalhadores empregados", e de outro, "o Estado (que tende a se retrair) e instituições privadas filantrópicas cuidam dos marginalizados ou excluídos das oportunidades de emprego e dos benefícios decorrentes da inserção no mercado de trabalho". Para isso, a política social pauta-se pelo princípio da menor elegibilidade e da seletividade no atendimento, o que se identifica com um pluralismo residual.

Em nome da divisão de responsabilidades entre os setores público e privado pode não ocorrer a descentralização e a partilha de poder, à medida em que encargos antes assumidos pelo Estado são devolvidos à sociedade, implicando em retração de direitos já conquistados.

3. Configuração da Assistência Social

na Constituição Federal de 1988

A Assistência Social é prevista, de forma explícita, na Constituição de 88, nos Art. 203 e 204 da Seção IV, integrando, juntamente com a Previdência e a Saúde, o Capítulo II, que trata da Seguridade Social. No entanto, a Assistência Social extrapola a sua Seção específica, fazendo-se presente não só nas Seções parceiras, no âmbito da Seguridade Social, mas também em outros Capítulos "Da Ordem Social", como:

u Cap. III - "Da Educação, da Cultura e do Desporto";

u Cap. VII - "Da família, da criança, do adolescente e do idoso".

u Capítulos II e III no Título VII - "Da Ordem Econômica e Financeira", que tratam da Política Urbana, da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, respectivamente, evidenciando-se que a "Assistência Social mantém interfaces com todas as políticas sociais setoriais e com políticas de conteúdo econômico" (Pereira,1996, p.51).

Além disso, a Assistência Social, conforme Pereira, aloja-se em quase todos os programas federais, estaduais, municipais e particulares que trabalham com a questão da pobreza e da desigualdade social, transpondo às instituições historicamente identificadas com a assistência, como a LBA. Sendo assim, ela torna-se "condição necessária para que as políticas de atenção às necessidades sociais se efetivem como direito de todos".

Quanto à sua concepção, a Constituição Federal não a define, propriamente, apenas a reconhece como direito social aos desamparados (Art. 6º) e identifica seus beneficiários e objetivos.

As perspectivas de deslocamento de um modelo de proteção social para outro, conforme Draibe (1989), também compartilhadas por Pereira (1996, p.65), é de que, à primeira vista, a Constituição "sugere uma certa identificação com o modelo social-democrata de bem-estar, que se guia pelo princípio da universalização da provisão social pública com a efetiva participação do Estado e da sociedade".

O princípio da universalização se verifica, no caso brasileiro, quando os direitos conquistados anteriormente por categorias mais organizadas de trabalhadores são incorporados e ampliados na Constituição, pois, até então, caracterizavam-se como privilégios. Acrescenta-se ainda, a inscrição da Assistência Social no elenco dos direitos sociais constitutivos da cidadania, o que se configura como um marco histórico de grande importância, à medida, que representa uma nova forma de conceber as decisões e ações da área, passando a exigir um novo processo de negociação em torno da referida política. Isso significa que, do ponto de vista formal, a Assistência Social se converte em direito reclamável pelo cidadão, devendo ser encarada não mais como concessão de favores, mas sim como prestação devida de serviços.

A perspectiva colocada por Draibe (1989), pode ser relacionada à classificação utilizada por Pereira (1996, p.40), ao vislumbrar duas modalidades de Assistência Social - uma, stricto sensu e outra, lato sensu. Esta última modalidade vai em direção ao modelo institucional redistributivo por caracterizar-se, conforme Pereira, por sua vocação para as necessidades sociais, como um meio e não um fim em si mesmo, por ser redistributiva, e por depender da participação da sociedade no seu desenvolvimento.

Em contraposição, a Assistência Social stricto sensu, vai em direção ao modelo meritocrático-particularista por estar:

a) vocacionada para o problema individual do pobre;

b) ter um fim em si mesma;

c) fazer "de tudo um pouco junto aos excluídos da atenção especializada das demais políticas que são tidas como universais";

d) ser contingencial, distributiva e funcional ao fortalecimento do capitalismo, à medida que "não se constitui em arena de conflito entre interesses contrários, e nem impõe limites ao princípio da rentabilidade econômica" (Pereira,1996, p.40), o que a impede de transformar-se em direito.

A Assistência Social como "questão de interesse público" e "objeto de lei", passa a requerer uma ampla revisão das práticas conhecidas como o tradicional voluntariado amador e o "primeiro damismo", que confirmam o patrimonialismo presente nas relações de poder no Brasil. Desta forma, o caráter tópico e pulverizado dos programas deve dar lugar a uma rede de serviços regulares, contínuos, acompanhados permanentemente por um sistema de monitoramento e de avaliação.

Entretanto, a perspectiva que se coloca para a Assistência Social como integrante da Seguridade Social e, portanto, como uma política que perpassa às demais, é a da residualidade - destinada ao estabelecimento da renda mínima - e também da complementaridade às políticas setoriais, como uma compensação às deficiências dessas políticas. Pois, ao mesmo tempo que busca garantir a universalidade de direitos de cidadania, reforça princípios liberais fundados no mérito e na oportunidade de mercado, destacando-se a visível contradição na sua conceituação.

Para Pereira, nesta circunstância, fica "evidente o não reconhecimento da relação orgânica da Assistência com as demais políticas setoriais e com os objetivos universalistas destas, e, neste caso, ela torna-se um componente espúrio da cidadania" (1996, p.68).

A Assistência Social, como política direcionada aos "necessitados" e "desamparados" e a segmentos específicos - criança, adolescente, deficiente, idoso - indica sua função seletiva e focalizada, em contradição com os serviços sociais universais que estariam abertos a outras categorias de destinatários. Em vista disso, ela tem como "marca distintiva" o fato de dirigir-se aos pobres, de modo peculiar (porém, não exclusivo), como destacam Silva e Faria (1994). Entretanto, apesar dessa distinção constituir um consenso, não há clareza de critérios na definição dos destinatários específicos da política de Assistência Social.

Na análise de Pereira, apesar de a Assistência Social ter melhorado de status formal na Constituição de 1988, ela continua sendo informada pela noção de pobreza absoluta e mantém sua feição de política distributiva, "que capta e realoca recursos sem ameaçar o 'status quo' dos que estão no ápice da pirâmide" (1996, p.69), diferentemente de uma política redistributiva da renda e da riqueza concentradas nas mãos de uma minoria.

Entretanto, em que pese as contradições conceituais no próprio texto constitucional, a Assistência Social, prevista na Loas, precisa ser regulamentada em sua integralidade, para que, de fato, deixe de ser uma "alternativa de direito, ou dever moral, e transforme-se em direito ativo ou positivo" (Pereira,1996, p.99), da mesma forma que os demandantes dessa assistência deixem de ser "clientes de uma atenção assistencial espontânea, assistemática para transformarem-se em sujeitos detentores de prerrogativas de proteção devida pelo Estado" (p.99).

4. Implantação do sistema descentralizado e participativo na Assistência Social

A organização das ações na área da Assistência Social em sistema descentralizado e participativo, constitui um desafio dado o seu caráter altamente inovador. Apesar de a Loas ser considerada avançada em seus conceitos, diretrizes e princípios, várias são as contradições entre estes e a definição de quem são os beneficiários dos direitos estabelecidos na Lei. Nesta contradição, polarizam-se a universalidade, a seletividade ou a focalização. E, na implementação do sistema descentralizado, quais seriam as contradições? Seria possível identificar, apesar de seu processo recente, qual a tendência predominante da descentralização, tendo como referência a implementação da Loas? Estaria o sistema descentralizado e participativo alterando, no campo da proteção social brasileira, a relação de poder entre o Estado, a sociedade e o mercado?

O princípio da descentralização político-administrativa previsto na Constituição de 1988, demarca uma nova ordem na sociedade brasileira, a partir do momento que à sociedade é garantido o direito de formular e controlar políticas, provocando um redirecionamento nas tradicionais relações entre Estado e sociedade. Este princípio está presente na Loas, em seu Cap. III, referente à organização e gestão das ações na área da assistência. O sistema descentralizado e participativo é constituído pelas entidades e organizações de Assistência Social e por um conjunto de instâncias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos nesta área, cabendo a coordenação à Secretaria de Assistência Social do Ministério da Previdência e Assistência Social. Às unidades da Federação - União, Estados, Distrito Federal e Municípios - cabem fixar suas respectivas políticas, que serão aprovadas pelas instâncias deliberativas, de caráter permanente e composição paritária entre Governo e sociedade civil, quais sejam: o Conselho Nacional, os Conselhos Estaduais, o Conselho do Distrito Federal e os Conselhos Municipais de Assistência Social.

Em contraposição à estrutura político-administrativa centralizada, que marcou o período autoritário, ganha visibilidade a estrutura descentralizada e participativa provocada pela redemocratização do País. Nesse contexto são recuperados, conforme Pereira (1996), antigos conceitos e processos de ação coletiva como: municipalização, pluralismo e desenvolvimento humano.

4.1 - O papel dos Conselhos

A implementação do sistema descentralizado se insere numa dinâmica societária, na qual, conforme Telles, "se alojam os problemas e desafios atuais, mas também os sinais de uma sociedade civil emergente, construída através de práticas de representação e negociação de atores coletivos reconhecidos na legitimidade de seus interesses e dos direitos reivindicados" (1994b, p.8).

Para a referida autora, essa dinâmica aponta como uma de suas possibilidades, a "consolidação de espaços públicos democráticos que firmem os direitos como parâmetros de reordenamento da economia e da sociedade" (p.8).

A construção desse "espaço público" possibilita o rompimento da identificação da assistência com o assistencialismo paternalista; de sua estruturação ao sabor do casuísmo histórico; da relação maniqueísta entre Estado-Sociedade e público-privado; e da cultura da tutela e do apadrinhamento. Constitui-se, portanto, em um espaço plural, onde os propósitos entre Estado e sociedade sejam compartilhados, proporcionando, assim, o avanço na reversão do quadro de desigualdade sociopolítica existente no País. Neste sentido, o modelo de gestão da Assistência Social preconizado pela Loas ­ descentralizada, participativa, democrática ­ "abre espaço para o exercício pleno do controle social pelos agentes e beneficiários da política" (Carvalho, 1996, p.69) correspondente.

Contudo, parece consenso que este é um processo a ser conquistado, tendo em vista que a exclusão impossibilita a organização e conseqüentemente a participação. Neste sentido, os Conselhos de Assistência Social têm se constituído num espaço que contribui para o alargamento da cidadania.

Com base nessas tendências, o que se torna visível é que os Conselhos vão se tornando, aos poucos, um "espaço público", à medida que diferentes segmentos da sociedade, de par com o Estado, estão envolvidos na luta pelo reconhecimento e efetivação de direitos, o que nas palavras de Lefort (apud Telles), "não depende da simples concordância com a legalidade formal do Estado.Tampouco depende de simples sanção do Estado". O espaço público se determina como espaço público tendo "por efeito instituir uma cena na qual o conflito se apresenta aos olhos de todos (desde que à cidadania não seja mais reservada a um pequeno número) como necessário, irredutível e legítimo" (1990, p.45).

Para Telles, isto significa "reconhecer que esse espaço público é regido por uma dinâmica em que o próprio direito é sujeito a uma constante reinterpretação" (p.45). Direito, conforme a autora, pensado enquanto linguagem política que articula práticas individuais e coletivas num espaço comum de pertencimento. Daí porque vale a pena compreender como tem se dado as práticas de diferentes segmentos no espaço dos Conselhos. Ou melhor, como tem se dado a defesa de interesses e de direitos.

4.2 - A relação Estado x Sociedade Civil: partilha de poder?

No momento em que realizam-se as Conferências Municipais e Estaduais de Assistência Social, é importante que avaliemos: como tem se dado a criação, composição e funcionamento dos Conselhos; quais têm sido as dificuldades encontradas/vivenciadas; se o caráter deliberativo tem sido respeitado; e se há participação efetiva dos representantes governamentais e da sociedade civil.

A grande dificuldade, provavelmente, relaciona-se aos efeitos do processo de descentralização, através das novas formas de participação democrática, as quais possibilitam articulação e agregação de interesses até então não considerados pelo sistema político. Na consideração de Motta, o Estado brasileiro "possui ainda fortes remanescências de uma sociedade tradicional de características semifeudais. A burocracia pública tem sido um dos grandes instrumentos para a manutenção do poder tradicional" (1994, p.177) que, através do domínio da máquina administrativa, garante interesses próprios.

O funcionamento dos Conselhos evidencia um esforço coletivo, no sentido de romper com o legado centralista da administração pública brasileira, significando a estruturação e consolidação de um espaço que, conforme Oliveira, "permite, dentro dos limites das 'incertezas previsíveis', avanços sobre terrenos antes santuários sagrados de outras classes ou interesses [...] Representa, de um ponto de vista mais alto e mais abstrato, o fato de que agora os homens fazem a história e sabem por que a fazem [...] A esfera pública e a democracia contemporânea afirmam, de forma mais peremptória que em qualquer outra época da história, a existência dos sujeitos políticos e a prevalência de seus interesses sobre a pura lógica do mercado e do capital" (1988, p.22).

Torna-se visível, portanto, que no cenário participativo⁽³⁾

3 , onde a tensão, os interesses, as diferenças de classes ou de grupos sociais, bem como os próprios requerimentos de mudança, além de certas qualidades de seus participantes - grande dose de tolerância, flexibilidade e capacidade de negociação - demandam, também, a consideração pela natureza particular em que se desenvolve esse intercâmbio negociado e participativo (Poggiese e Francioni,1994). Para os referidos autores, tais qualidades, ainda que ajudem, não podem ser consideradas isoladamente, pois, "ou ignoram ou omitem todo processo participativo de negociação entre agentes de diversos poderes, interesses e visões" (p.94).

Ora, o que podemos extrair da relação vivenciada entre Estado e Sociedade, nos Conselhos⁽⁴⁾

 , em suas diferentes instâncias, é um processo em que os direitos, constitucionalmente garantidos à sociedade de participar na formulação de políticas e no controle das ações em todos os níveis, são traduzidos em práticas, discursos e valores que revelam o modo como interesses se expressam e conflitos se evidenciam. A partir do reconhecimento do direito, este estabelece, como nos fala Telles (1994c, p.91) "uma forma de sociabilidade regida pelo reconhecimento do outro como sujeito de interesses válidos, valores pertinentes e demandas legítimas". Para a autora, os "direitos operam como princípios reguladores das práticas sociais", definem as regras do que se espera na vida em sociedade, onde mutuamente são estabelecidas as "obrigações e responsabilidades, garantias e responsabilidades de cada um" (p.91). Os direitos, ainda ao ultrapassarem a marca formal, "estruturam uma linguagem pública que baliza os critérios pelos quais os dramas da existência são problematizados e julgados nas suas exigências de eqüidade e justiça" (p. 92).

Os Conselhos revelam-se, por conseguinte, como um espaço público capaz de expressar diferentes interesses, do Governo e da sociedade, e, como tal, os valores circulam, os argumentos se articulam e as opiniões se formam no seu interior. Desta forma a construção de "espaços públicos" se coloca como "possibilidade que descortina".

E, esse descortinar de possibilidades ganha visibilidade, ainda que pequena, a partir do processo de construção da política de Assistência Social, tomando como referência a elaboração dos Planos Municipais e Estaduais de Assistência Social. O referido processo anuncia-se bastante rico, por tornar mais visível as clivagens entre o público e o privado, quando não só o poder do Estado, mas também da sociedade, se constituem fundamentais para a transformação da ordem estabelecida.

Para a elaboração do orçamento da Assistência Social no ano de 1997, de um total de 5.388 municípios, só 1.471 elaboraram seus Planos, apesar de já existirem à época (jan. 97) 2.559 conselhos criados. Entretanto, 3.866 municípios foram contemplados nos Planos Estaduais. Diante desse quadro, cabe perguntar que injunções o parcial funcionamento dos Conselhos Estaduais e Municipais estaria acarretando à formulação dos planos de Assistência Social? Como os estados e municípios têm enfrentado a exigência de elaborar o seu Plano? Faz-se necessário, portanto, identificar no processo de elaboração do Plano, as dificuldades, os avanços, a importância e o papel de diferentes atores, tendo em vista a análise da viabilização do sistema descentralizado na Assistência Social.

As discussões ocorridas em reuniões ampliadas⁽⁵⁾

  do CNAS, em especial a realizada em Recife (dez.96), revelam um quadro complexo, ora positivo, ora negativo, em que foi evidenciada a participação de "um grupo de frente, um grupo que se responsabiliza por levar adiante esse processo maior de implementação da Loas nas suas realidades", conforme avaliação de Yazbek, compartilhada com os presentes à reunião. Ainda em consonância com sua afirmação "temos a sensação de que estamos todos premidos para dar respostas urgentes que deveríamos ter e não temos".

Esta tem sido, de fato, a sensação que permeia as diversas reuniões: a busca de orientação e de respostas às dificuldades, como as destacadas a seguir:

u inexistência da Política Nacional de Assistência Social que "norteie a prática da Assistência Social no País e que dê as diretrizes para que as políticas estaduais e municipais sejam implementadas";

u inversão do processo de planejamento da Assistência Social: "primeiro se cuidou do orçamento, depois do Plano e, por último da Política, que até então não está aprovada em âmbito nacional";

u ausência de Conselhos Municipais, onde sequer o Plano está sendo discutido e, nos Conselhos em implantação, "as discussões a respeito da própria Loas ainda estão se iniciando";

u momento eleitoral desfavorável, pois contribuiu para que "muitos prefeitos deixassem de apresentar os seus planos por questões político-partidárias";

u desempenho governamental superior ao da sociedade civil organizada na criação de conselhos - "muitos conselhos não são paritários";

u verbas carimbadas contribuindo para a não organização dos conselhos;

u retardamento em alguns estados da dinamização do processo, sendo, neste particular, superados por alguns municípios;

u inexistência de relação entre Governo Estadual e Governo Municipal;

u dificuldade, por parte de muitos governantes e políticos, de compreensão da Assistência Social como uma política pública;

u Conselhos Estaduais e Municipais sendo vistos como mero mecanismo indispensável à captação de recursos, em especial da área federal, e não como instrumento efetivo de reforma do Estado;

u composição e utilização dos conselhos, de acordo com interesses políticos;

u existência de incompreensão a respeito do fato de que o processo de descentralização faz parte do processo de reforma do Estado, e da melhoria da qualidade da relação entre Estado e sociedade civil;

u dificuldade de compreensão sobre a necessidade de relação entre os diversos conselhos, especialmente com o da criança e do adolescente;

u limitação dos prazos para orientação, elaboração, consolidação e aprovação dos Planos pelos conselhos e para seu encaminhamento ao Governo Federal;

u ausência de dados oficiais ou de pesquisas para subsidiar a elaboração do diagnóstico da Assistência Social;

u ausência de dados sobre a rede de Assistência Social, incluindo as esferas pública e privada;

u precariedade do domínio de instrumental metodológico para a elaboração dos Planos Municipais e Estaduais;

u dificuldade de compreensão das diferenças entre Plano e Política;

u falta de prática integradora entre os diferentes níveis de governo;

u falta de conhecimentos específicos das leis e diretrizes orçamentárias e do próprio processo de elaboração e composição dos orçamentos.

Algumas das dificuldades mencionadas estão diretamente relacionadas à necessidade de capacitação dos conselheiros, bem como das equipes técnicas dos governos municipais e estaduais, o que constituiu reivindicação expressa desde a I Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dez. 95.

O quadro apresentado revela dificuldades que precisam e devem ser superadas. Propostas existem e as reuniões ampliadas vêm apontando várias delas, a saber:

u articulação dos conselhos com as autoridades públicas em geral, no âmbito do executivo e do legislativo;

u articulação com as políticas sociais setoriais de Educação e Saúde;

u publicização e divulgação da Loas, para que o cidadão entenda o que é uma política pública; o que é direito; e o que é dever;

u mapeamento das entidades de Assistência Social;

u articulação com a imprensa como parceira do Conselho;

u capacitação dos conselheiros estaduais e municipais;

u reunião com os prefeitos de todo o País para que possam tomar consciência da Política de Assistência Social.

Ademais, ao lado dessas propostas apontadas pelos representantes de Conselhos Estaduais e Municipais, há indicações alentadoras que apontam para o avanço do sistema descentralizado na Assistência Social, tais como:

u a discussão da Política de Assistência Social, que introduziu a tensão entre o discurso e a prática, sendo destacada a abrangência do discurso que "atravessou o País inteiro ­ em toda a parte ouvimos isso ­ e despertou, em torno de si, mobilização social";

u grande esforço dos Estados, de um modo geral, para preparar a Conferência Nacional ou Conferências Municipais e Estaduais, e para implantar as leis municipais que viabilizaram tanto os Conselhos quanto os Fundos;

u processo de discussão da Assistência como política pública, desencadeado com a participação de diferentes segmentos da sociedade;

u a sensibilização dos órgãos gestores municipais e estaduais e da sociedade civil;

u momento de estudo e planejamento da ação social;

u a participação dos Conselhos e dos Fóruns Regionais e Estaduais, no processo democrático e descentralizado da Assistência Social, com vistas ao rompimento do modelo assistencialista tradicional;

u a possibilidade de avanço no processo de divulgação e implementação da Loas;

u repasse de recursos financeiros em alguns municípios através dos Fundos municipais;

u envolvimento da população na legitimação das ações do Conselho;

u alto índice de descentralização e participação em alguns Estados e Municípios;

u avanço quantitativo na descentralização em alguns Estados e Municípios, embora seja preciso aperfeiçoar a dimensão qualitativa desse processo.

Os dados, até então expressos, informam que a descentralização é um processo em andamento que já venceu a fase de instalação. Mas, qual é, de fato a sua tendência e significação? Depoimentos, acrescentados aos dados estatísticos, revelam que o movimento no interior de alguns estados, bem como de alguns municípios, aponta para uma descentralização capaz sim, de alterar a correlação de forças e de poder entre os atores em presença. Em alguns estados e municípios já não vai ser possível tratar de política, não só de Assistência Social, sem que seja levado em consideração o sistema descentralizado e participativo. Entretanto, esses mesmos depoimentos, bem como dados quantitativos, dão conta de que muitos municípios ainda estão criando Conselhos, Fundos e Planos Municipais com muitas dificuldades, e enfrentado a incompreensão, falta de interesse de muitos administradores públicos, e da classe política de um modo geral.

Tais evidências recomendam que devemos permanecer de prontidão, em estado de alerta, para que a descentralização não se constitua em instrumento de fortalecimento das elites no poder em detrimento da participação popular e do poder local nas esferas de decisão. Para tanto, torna-se imperioso que a Política Nacional de Assistência Social se configure como o instrumento que orienta as ações dos sujeitos, já que a sua ausência, como diz Yazbek⁽⁶⁾

é uma das responsáveis por muitas dificuldades vividas por estados e municípios, "porque é a ausência da própria direção". Sendo a política "um processo em movimento [], a direção que se deseja imprimir às ações na esfera da Assistência Social são também ações de movimento governadas por uma direção histórica e situada em determinado contexto e Governo". Acontece que a proposta até então apresentada pela SAS/MPAS "não está explicitamente inscrita numa política geral de Governo", para quem, segundo Vicente Faleiros,⁽⁷⁾

o pressuposto político da proposta "é de não comprometer o Governo Federal com mais gastos".

Nesse sentido, faz-se necessário que o processo de descentralização seja contemplado pela transparência de posições, e que as discussões e decisões em "espaços públicos" como os conselhos, ultrapassem a pessoa de seus integrantes, e alcancem o coletivo social com o firme comprometimento dos Governos na sua implementação.

5. Considerações finais

Mas, do plano das intenções para as ações, o que os fatos mostram é que a conquista da cidadania social consiste numa luta, ao que parece, incansável. As políticas direcionadas para a área social, no Brasil, têm-se caracterizado como políticas pobres para os pobres. Na política de Assistência, apesar da universalidade perseguida, quase todos os programas e projetos estão focalizados na pobreza extrema, prevalecendo a Assistência Social "stricto sensu" em detrimento da pensada Assistência Social lato sensu.

Nesta área o grande avanço, contraditoriamente, está na existência da Lei, por esta se constituir em garantia jurídica e, portanto, coercitiva, na defesa dos direitos.

Quanto ao sistema descentralizado e participativo da Assistência Social, o modelo que vem se implementando caracteriza-se pela desconcentração da esfera federal para a estadual e a municipal, que comumente tem sido chamada, respectivamente, de "estadualização" e "municipalização".

Através dos Conselhos municipais e estaduais, criados em nome da democratização da coisa pública, poderão ser implementadas práticas participativas. Sob este ponto de vista, a descentralização tem implicado em maior articulação com a sociedade civil e a participação vem se tornando uma realidade, ainda que restrita. De modo geral, a descentralização e a participação ainda se constituem em um ideal a ser alcançado. O que se verifica não é uma maior articulação entre Estado e sociedade no esforço de aprofundar o conceito de Assistência Social como direito, mas sim transferência à sociedade civil da execução dos serviços tradicionalmente executados pelo Estado.

Algumas experiências significativas como as desenvolvidas nos Estados⁽⁸⁾

  do Paraná, Santa Catarina, Bahia e em diversos municípios⁽⁹⁾

 , destacando-se Belo Horizonte, o envolvimento da população tem marcado as discussões no campo da Assistência Social. Entretanto, a experiência revela, ainda, a prevalência de uma cultura política formalista e clientelista.

Estas referências vêm fortalecer a hipótese de que a descentralização constitui um instrumento de ação política, contraditório, que pode atender a diferentes interesses ­ desde à construção de uma nova cidadania (cidadania ativa ou participativa) até à reestruturação da hegemonia do poder central. O caráter contraditório da descentralização não a coloca irremediavelmente a serviço do sistema e, por isso, pode se constituir num instrumento importante para estimular a participação social e, conseqüentemente, a democratização, na formulação, acompanhamento e controle de políticas públicas. Entretanto, o caráter contraditório da descentralização vem dando destaque a uma "descentralização residual" que, conforme Pereira, "privilegia o mercado, restringe ou extingue direitos e resgata velhas práticas seletivas e estigmatizantes de proteção social" (1996, p.84). Isso, apesar de o modelo preconizado pela Loas, apontar para uma "descentralização institucional" ­ aquela onde a participação da sociedade e do mercado é levada em conta, mas com a "primazia do Estado na condução da política de Assistência Social em cada esfera de governo" (Art. 5o inciso III Loas).

O estágio atual da descentralização na Assistência Social está a exigir o que poderíamos chamar, conforme Aureliano, de "paradoxo da descentralização" isto é, a presença mais contundente do governo central na condução desse processo, "uma 'expansão seletiva' da União, capaz de assegurar o sucesso da descentralização" (1996, p.60).

A defesa do processo de descentralização pressupõe a existência da democracia, da autonomia e da participação, categorias entendidas como medidas políticas que passam pela redefinição das relações de poder. Isto implica na existência de um pluralismo, mas de um pluralismo entendido como ação compartilhada entre Estado, mercado e sociedade na provisão de bens e serviços, a fim de que o papel do Estado não seja minimizado em seu dever intransferível de garantir direitos aos cidadãos. Neste sentido, Doyal & Gough (apud Pereira, 1994, p.12) argumentam em favor da complementaridade entre a centralização e a descentralização, ao considerarem o planejamento central exercido pelo Estado e a participação democrática exercida pela sociedade, como os componentes essenciais do desenvolvimento de políticas sociais voltadas para as necessidades humanas. O caso da Assistência Social brasileira está inserido numa dinâmica de conflitos, na qual se "ancoram as esperanças de cidadania e a generalização de direitos" (Telles, 1994c, p.95). A institucionalização dos Conselhos constitui, portanto, espaços de luta, de negociação, com ambigüidades e limitações, mas, também, de oportunidades e desafios. É dentro dessa perspectiva que compreendemos o CNAS e os Conselhos Estaduais e Municipais.

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O presente documento, elaborado a partir da experiência de gestão da política de Assistência Social no município de Belo Horizonte (MG), tem como objetivo refletir sobre a etapa atual de operacionalização da política definida pela Loas, a partir da perspectiva do nível municipal. Mais que apontar alternativas, elaborar propostas ou relatar experiências, o objetivo fundamental é discutir algumas das lacunas consideradas pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS) como centrais para tornar realidade os princípios e a forma de organização da Assistência Social definida pela legislação. Três questões são destacadas: a municipalização da assistência, a gestão intergovernamental e o financiamento.

O processo de implementação da Loas traz consigo uma nova concepção de Assistência Social e profundas modificações nas práticas de gestão. A tradução dos princípios doutrinários definidos pela lei, como o direito à assistência, a universalidade e a eqüidade, dentre outros, em algo presente no cotidiano das pessoas, pressupõe novas práticas de negociação e pactuação com a sociedade e entre as esferas de governo, uma vez que a responsabilidade pela Assistência Social deve ser compartilhada pelos três entes federados, além da articulação e integração com as demais políticas públicas. Transformar estes princípios gerais em algo que traga modificações concretas no acesso e na qualidade das ações e serviços de Assistência Social prestados à população, não é tarefa fácil.

A preocupação dos legisladores com a gestão e com a operacionalidade da política de Assistência Social, pode ser percebida tanto na definição de alguns princípios organizativos para o sistema, como a descentralização, a participação da sociedade, e a definição das formas de relação entre o poder público e entidades de prestação de serviços de assistência, como também na exigência de organização de instrumentos operacionais, como a criação dos fundos e a elaboração dos planos de Assistência Social em cada nível de governo. Mais que uma estrutura formal ou instrumentos a serem organizados para garantir o cumprimento da lei e o acesso à recursos financeiros, a descentralização, a criação do Conselho e do Fundo e a elaboração do plano de Assistência Social, são facilitadores da construção da autonomia, da transparência e da racionalidade na elaboração de políticas, na definição de prioridades, na implementação e na avalição de ações e serviços.

A inexistência de referência anterior na operacionalização dos princípios definidos pela lei, faz com que seja necessário uma certa dose de ousadia na construção do novo. Ao mesmo tempo, e como condição para a viabilização do processo de mudança setorial, é imprescindível a sistematização e divulgação de contribuições municipais nestas áreas, mesmo que formuladas a partir de análises ainda incipientes. Neste sentido, e com o objetivo de apoiar a discussão em curso, em relação às reformas na área de Assistência Social, o município de Belo Horizonte torna pública algumas das suas preocupações referentes ao momento atual de implementação da Loas, mais especificamente em relação às estratégias de descentralização formuladas pelo estado de Minas Gerais e pelo Governo Federal.

Algumas reflexões sobre a concepção de

descentralização presente na legislação

A discussão das estratégias atuais de municipalização da Assistência Social, demanda a explicitação da concepção de descentralização e das responsabilidades dos diferentes níveis de governo percebidas pela SMDS no texto da Constituição Federal e da Loas.

O texto constitucional apresenta uma face visivelmente descentralizadora. Essa tendência é claramente perceptível no reconhecimento do município como ente federado; na ampliação da autonomia de legislação do nível municipal, inclusive em matéria tributária e fiscal; na descentralização, ainda que incipiente, de recursos tributários, em detrimento da União; e, no fortalecimento das atribuições dos municípios em algumas políticas públicas, dentre elas a de Assistência Social. A legislação em vigor, ao reconhecer o município como ente federado, possibilita a operacionalização do pressuposto básico da descentralização, a transferência de poderes do nível central para níveis de governo mais periféricos dotados de autonomia. Nesta concepção, o processo de descentralização se dá a partir da relação entre instâncias de governo. Segundo MELLO, "descentralização é um conceito eminentemente político, pois significa governo próprio para as entidades descentralizadas". Governo próprio, diz ele, "como expressão de autonomia política, implica, por sua vez, a capacidade dos respectivos governos não apenas de se auto-administrarem, mas também de se darem suas próprias leis dentro, naturalmente, de limites estabelecidos pela Constituição do país ou por outras leis nela baseadas".⁽¹¹⁾

Descentralização, a partir de tal conceituação, se distingue da desconcentração, uma vez que esta pode ser definida enquanto um processo administrativo pelo qual um determinado governo delega responsabilidades e atividades, seja por critérios espaciais, funcionais, ou por ambos. A principal diferença entre descentralização e desconcentração diz respeito ao grau de poder transferido e a quem ele é transferido. Desconcentração significa a transferência de parcela de poder às autoridades subordinadas, órgãos ou indivíduos do poder central localizados mais perifericamente. Descentralização significa a devolução de poderes às autoridades eleitas localmente. Na desconcentração, portanto, não há perda de poder, delega-se a níveis mais periféricos a execução de tarefas centralmente determinadas e normatizadas.

A segunda questão a ser considerada, diz respeito às responsabilidades definidas pela legislação para os diferentes níveis de governo. Ao lado do fortalecimento do papel do município como instância responsável pela Assistência Social, a Constituição e a Loas definem a assistência como uma política de responsabilidade concorrente, ou seja, como complemento à descentralização os níveis estadual e federal também mantêm responsabilidades com o setor. Tal definição remete, assim, à discussão sobre a necessária articulação entre os diferentes níveis de governo. A Assistência Social, função concorrente, depende da relação entre as três esferas de poder e da implementação de processos de gestão intergovernamental. É preciso, no entanto, explicitar de maneira mais clara e operacional os papéis da União, dos Estados e dos Municípios, na organização de um sistema descentralizado, com base municipal, mas articulado de maneira a configurar um sistema da abrangência nacional conforme determinação constitucional. Os artigos 12, 13 e 15 da Loas definem as competências da União, estados e municípios.

No arcabouço teórico-conceitual sistematizado pelos setores reformistas da Assistência Social, a municipalização é apontada como facilitadora do processo de (re)organização do sistema, e é defendida como parte de uma estratégia para a concretização dos princípios de universalidade, eqüidade e controle social, através da devolução de poderes ao município, da descentralização de programas, projetos e benefícios e da transformação da relação entre o poder público e a sociedade. A inovação desse processo, no entanto, faz com que existam ainda pendências significativas, e que demandam respostas concretas e imediatas.

Algumas interrogações ainda não respondidas

As discussões referentes à política de financiamento da Assistência Social, na verdade, têm componentes que traduzem as estratégias de descentralização e de gestão intergovernamental na área. Essa discussão pode ser desdobrada em duas análises distintas e complementares: a primeira, enquanto fontes de recursos, e a segunda, enquanto mecanismos e critérios de transferência intergovernamentais.

Em relação à primeira questão, é sabido que os recursos para a Assistência Social são oriundos do Orçamento da Seguridade Social (OSS), formado por contribuições sociais e recursos fiscais das três esferas de governo. Assim, a União, Estados e Municípios devem alocar recursos próprios, dos seus orçamentos fiscais, para financiar ações da área de Assistência Social. A legislação, no entanto, ao não explicitar percentuais para a área, como foi feito com a educação, deixou a critério dos governantes, legisladores e da capacidade de influência dos conselheiros, a decisão relacionada ao montante de recursos fiscais a serem gastos na área. Nem mesmo a aprovação do projeto do deputado João Domingos Fassarela (PT/MG), que transforma em lei a determinação da Conferência Nacional de Assistência Social, e formaliza a destinação de pelo menos 5% do Orçamento da Seguridade Social para a Assistência Social, poderá minorar esse problema, uma vez que o projeto se refere apenas ao OSS, não tendo repercussões em relação aos recursos fiscais. Ao mesmo tempo, a competição por recursos financeiros com as áreas de saúde e de previdência social no interior da Seguridade Social, tem demonstrado que a assistência é a prima pobre neste tripé. Outra discussão possível em relação a esse assunto, se refere à análise de cada uma das fontes de financiamento definidas pela Constituição Federal. Como essa definição é matéria constitucional, portanto fora do poder de intervenção imediato dos gestores públicos, seu aprofundamento, embora importante, não é objeto de discussão nesse texto.

Definido o montante de recursos a serem alocados na Assistência Social no nível federal, e considerando como funções da União a normatização, coordenação, manutenção de benefícios de prestação continuada e o apoio técnico e financeiro aos estados e municípios, e ainda considerando que cabe aos municípios a execução de ações e serviços, é importante a definição de critérios e mecanismos de repasse de recursos para os mesmos. A legislação define apenas que serão considerados como critérios a população, o perfil demográfico e econômico, critérios esses que ainda hoje aguardam regulamentação, e define como requisitos para o recebimento de recursos que os municípios tenham organizado fundos, conselhos e planos de Assistência Social.

No nosso tema em questão, as principais pendências estão aqui colocadas. Em relação aos mecanismos de repasse de recursos, a legislação define como critério a organização de fundos especiais. O conceito de descentralização anteriormente explicitado, pressupõe a relação entre esferas de governo autônomas, e não a subordinação de uma esfera a outra. No entanto, o mecanismo de repasse ainda em vigor, ou em discussão, é o convênio. É possível afirmar que a relação convenial é uma relação de subordinação de uma esfera a outra, inclusive com restrições ao uso dos recursos. Esse mecanismo deve ser utilizado como forma de repasse de recursos pela esfera pública para as entidades filantrópicas prestadoras de ações e serviços de Assistência Social, e não uma relação entre gestores. O uso de convênios para repasse de recursos da União ou dos estados para os municípios, reduz esse nível de governo à condição de prestador de serviços e não reconhece sua função de gestor do sistema. Se o mecanismo a ser utilizado é o convênio, a importância da organização dos fundos é pouco significativa.

É preciso avançar na construção de novos mecanismos de relação intergovernamental e na operacionalização dos princípios definidos pela legislação, em especial no reconhecimento do nível municipal como esfera autônoma de poder e como gestor da política de Assistência Social na sua área de atuação. O mecanismo que possibilita tal relação é o de transferência de recursos do Fundo Nacional aos Fundos Municipais de Assistência Social, de maneira regular e automática, a partir de critérios claramente explicitados. Esse mecanismo já é utilizado nas transferências correntes de recursos (Fundos de Participação de Estados e Municípios, e repasse do ICMS dos estados para os municípios) e para o repasse de recursos para a saúde na condição de gestão semiplena. Essa modalidade permite a autonomia do município na gestão dos recursos, de acordo com prioridades definidas em conjunto com o Conselho e explicitadas no Plano. A prestação de contas se dá diretamente ao Tribunal de Contas, como os demais recursos gerenciados pelo município. Nessa modalidade, a organização de fundos especiais é imprescindível.

Se o repasse de recursos deve se dar via transferência, pelo menos para aqueles municípios que cumpriram os requisitos definidos pela lei, é necessário a formalização de critérios que definam o montante a ser transferido. Aqui existem possibilidades diferentes: repasse a partir da série histórica de gastos; definição de teto financeiro via aplicação dos critérios definidos na lei; ou combinação dos anteriores, uso da série histórica para o repasse de recursos referentes aos serviços de prestação continuada, e de critérios como população, dados demográficos e renda para novos programas e projetos. Esse é um assunto que, ao contrário do anterior, a SMDS não tem ainda uma posição clara. Sua discussão, no entanto, é de fundamental importância para o processo de municipalização e para a transparência na relação entre os gestores.

Do ponto de vista mais operacional e imediato, uma outra questão de interesse dos municípios, relacionada ao financiamento, deve ser discutida. As informações disponíveis apontam o repasse para os municípios, já no primeiro semestre de 1997, da gestão dos convênios feitos pela antiga LBA com as entidades de prestação de serviços na área de Assistência Social. Algumas dúvidas perduram: o que será repassado? Os recursos financeiros correspondentes aos convênios e a responsabilidade pela prestação dos serviços pelo município? Ou serão repassados os convênios, com recursos carimbados, cabendo ao nível municipal apenas a gerência dos mesmos? Essa decisão caberá a cada estado da Federação, ou a Secretaria de Assistência Social do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) explicitará a relação entre os estados e municípios na sua negociação com os estados? Se esses recursos são recursos federais, porque repassá-los via estados? Não existe qualquer exigência legal nesse sentido. Os "critérios de transferência de recursos do Fundo Nacional de Assistência Social para as Unidades da Federação", aprovados pelo Conselho Nacional de Assistência Social para o biênio 1996/1997, serão utilizados para o repasse do teto financeiro global definido para cada estado? Outros critérios serão definidos para os municípios? Aqueles mesmos critérios servirão de referência para a relação estado X municípios?

Outras interrogações poderiam ainda ser formuladas. Qual o tratamento a ser dado aos planos municipais de Assistência Social? Qual a relação entre os planos e a liberação de recursos financeiros? Como será feita a consolidação desses no nível federal? Como compatibilizar as demandas apresentadas pelos municípios, uma vez que foram utilizadas metodologias e critérios bastante diferenciados para definição de ações, serviços, programas e, consequentemente, para a elaboração das previsões de custos?

Todas essas questões poderiam ser respondidas pela Norma Operacional Básica (NOB) da Assistência Social em discussão no MPAS. No entanto, as versões até o momento disponíveis não trazem definições mais precisas em relação ao assunto. Essa mesma NOB não define as responsabilidades do nível estadual. Os estados continuarão a executar serviços mesmo nos municípios em que a Assistência Social foi municipalizada? Se sim, quais serviços? Existirá alguma exigência mais explícita em relação ao papel do nível estadual de co-financiador da política de Assistência Social, além da responsabilidade genérica definida pelo texto constitucional?

A edição da NOB da Assistência Social não deveria considerar o processo de redefinição das funções do nível estadual? Como ficam algumas funções que, a nosso ver, são de suma importância para a organização da Assistência Social e seriam atribuições nobres do estado, como, por exemplo: organização de ações e serviços de maior complexidade, como os grandes centros de reabilitação; as ações que pressupõe atuação em todo o território estadual, como a questão de migração; as ações que dependem de instrumentos fiscais de responsabilidade exclusiva do estado, como as de desenvolvimento econômico; o apoio às relações intermunicipais na organização de sistemas regionais; e, a execução de ações e serviços voltados para regiões ou municípios que não têm ainda capacidade técnica e política para assumir a gestão da assistência.

A resposta a todas essas indagações é de fundamental importância para implementação da Loas e, no caso dos municípios especificamente, essa resposta é determinante para a organização dos sistemas municipais de Assistência Social. O momento atual, de elaboração da NOB-AS, pode ser utilizado para aprofundar algumas dessas discussões pendentes até o momento. Ignorar tais questões implica na elaboração de um instrumento vazio, e na desqualificação deste que poderia ser um pacto negociado de maneira transparente e participativa com os demais gestores. Sem qualquer margem a dúvidas, a explicitação das regras do jogo, dando transparência à relação entre os diferentes níveis de governo é decisiva para o avanço da organização da Assistência Social.

Essas respostas poderão ter repercussão imediata no cotidiano dos municípios. Construir a política pública de Assistência Social do ponto de vista do município, significa traduzir em ações do dia-a-dia o enfrentamento dos efeitos e mazelas do modelo econômico concentrador. Essa atuação, a partir de programas e projetos discutidos com a população, tem sido dificultada pela falta de recursos e de instrumentos gerenciais, por um lado e, por outro, por dificuldades na relação com outras esferas de governo.

O papel das organizações de gestores municipais

Algumas experiências de outros gestores públicos, em especial da área de saúde, tem demonstrado a importância da organização dos gestores municipais para a implementação de processos de descentralização. O Colegiado Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS) e os Colegiados Estaduais (COSEMS), têm sido decisivos para o fortalecimento dos municípios na área de saúde. A partir dessa avaliação, e embora alguns estados da federação já contem com organizações deste tipo, apenas no final do ano de 1996 foi criado o Colegiado. As finalidades principais desse tipo de organização são: articular a luta pelo fortalecimento dos municípios, apoiar os gestores na gestão municipal da política de Assistência Social, facilitar o processo de negociação com outras instâncias de governo, dentre outros. Ou seja, dar voz aos gestores municipais e fortalecer a interlocução com os órgãos estaduais e nacionais que atuam na área.

Considerações finais

Alguns pesquisadores, ao analisarem os direitos sociais formalizados pela Constituição de 1988, os identificam como direitos prospectivos, propostos pela lei, pela norma, mas não efetivados ainda na sociedade, e servindo-lhe de referência. A norma espelhada em situações sociais mais avançadas ajudaria a fazer progredir e a impulsionar em direção a organizações mais elaboradas. Esta afirmação, embora geral, reflete a forma como a Assistência Social se organiza hoje no País. É importante considerar que a legislação referente à Assistência Social, sem qualquer sombra de dúvida, representa um grande avanço. A inscrição legal dessa nova política, no entanto, não assegura a sua construção prática. Nesse sentido, cabe aos diferentes profissionais da área, gestores, prestadores de serviços e usuários, transformar a lei em prática cotidiana, e este processo de transformação se dá a partir de cada ação desenvolvida. Sem dúvida alguma, a discussão dos mecanismos de implementação da lei, e o avanço na efetivação de um dos seus princípios, a descentralização, podem contribuir para essa transformação. Essa discussão, a partir da perspectiva do cotidiano de uma administração municipal, é uma forma de pensar o presente com os olhos no futuro.

Anexo

Após a elaboração do documento A municipalização da Assistência Social: alguns dos dilemas atuais sob a ótica do município, a Secretaria de Desenvolvimento Social do Município de Belo Horizonte tomou conhecimento do ofício CNAS-SAS-FONSEAS, de 2 de abril de 1997, e da proposta de modificação da Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. No nosso entendimento, essa proposta de alteração da legislação em vigor merece uma análise mais detalhada. Enquanto contribuição para esse debate, a SMDS apresenta as seguintes considerações:

u Em primeiro lugar, causa estranheza o fato de que algum segmento, por mais representativo que possa ser, apresente proposta de modificação na legislação referente à Assistência Social sem um amplo e público debate a respeito, uma vez que o texto constitucional referente à Assistência Social, a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), e outros instrumentos legais e normativos existentes na área foram fruto de um expressivo processo histórico de formulação e luta de diferentes segmentos da sociedade brasileira. Um dos maiores legados do processo de reforma da política de Assistência Social é justamente a sua construção coletiva e democrática, e esse deve ser um princípio a ser considerado por todos aqueles que têm responsabilidade com essa história e com o futuro do setor.

u Analisando o conteúdo da proposta apresentada, que inclui novos parágrafos no art. 30 da Lei N° 8.742, algumas observações podem ser feitas. Vamos a elas: qual é, na verdade, o objetivo da proposta? Os parágrafos 1º e 2º, referentes à prestação de contas dos recursos alocados nos fundos de Assistência Social, repetem determinações já presentes na legislação brasileira, não sendo necessário, portanto, que o Congresso Nacional novamente se pronuncie a respeito. O parágrafo 3º, que prevê o repasse de recursos de maneira automática, independentemente de convênios, ajustes, acordos ou contratos, não justificaria a modificação na legislação, uma vez que a possibilidade de repasse de recursos via transferências intergovernamentais já está prevista nas leis brasileiras, e o próprio ofício cita o Art. 16 da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A regulamentação dessa forma de repasse pode se dar via decreto do Poder Executivo, um exemplo é o Decreto N° 1.232, de 30 de agosto de 1994, que "Dispõe sobre as condições e a forma de repasse regular e automático de recursos do Fundo Nacional de Saúde para os fundos de saúde estaduais, municipais e do distrito federal, e dá outras providências". Restaria, portanto, enquanto conteúdo novo que demandaria formalização legal, aquele previsto no parágrafo 4º. Este estabelece relação entre a aplicação dos recursos alocados nos fundos e as prioridades estabelecidas nos planos de Assistência Social e, no caso de transferências aos fundos municipais, determina a compatibilização no plano estadual. O conteúdo desse artigo demanda uma análise um pouco mais aprofundada, que pode ser desdobrada em dois eixos específicos. O primeiro deles diz respeito aos critérios de repasse; e o segundo, ao significado do termo "compatibilização no plano estadual".

u A leitura do conteúdo do parágrafo 4º e o seu cotejamento com outras determinações legais, dá margem a dúvidas. O texto proposto vincula o repasse de recursos às prioridades definidas pelos diferentes planos estaduais e municipais? Se a resposta é afirmativa, existiria uma contradição com os critérios de repasse previstos na Loas, que define que os recursos da Assistência Social deverão ser repassados a partir de critérios populacionais, demográficos e perfil de renda, dentre outros. A regulamentação e operacionalização dos critérios definidos pela Loas se traduziriam na construção de indicadores que, aplicados aos recursos disponíveis, permitiriam a definição de valores per capita compatíveis com as diferentes realidades do País. Mecanismo similar já é utilizado para a determinação dos valores transferidos pelos Fundos de Participação de Estados e Municípios. Se o repasse será efetuado a partir dos planos, o procedimento é significativamente diferente. Cada município definiria suas prioridades, essas seriam compatibilizadas ao nível dos estados e o orçamento da Assistência Social no nível federal seria o somatório de todos os pleitos dos demais níveis de governo. Algumas dificuldades operacionais já se apresentam de antemão.

Como compatibilizar pleitos que seguramente extrapolarão os recursos disponíveis? Todos os anos os estados e municípios deverão elaborar planos de Assistência Social? Se entendemos o plano municipal de Assistência Social como o instrumento de gestão de um dado município, acordado e negociado com todos os segmentos sociais interessados, com metodologia de formulação que reflita a capacidade técnica e política própria de cada realidade, com prioridades que podem ser revistas no cotidiano da implementação da política específica, enfim, como compatibilizar realidades, métodos, capacidades, fontes de informação, concepção de política tão diversos, e transformar o plano no instrumento de relação financeira entre os diferentes níveis de governo? Seguramente tal concepção de plano desvirtuaria a idéia original que lhe deu origem, e impossibilitaria o seu uso como instrumento de gestão que reflita a realidade na qual foi construído, uma vez que seria necessário a padronização de procedimentos, de fontes de informação, de metodologias, de prazos etc. Inúmeras outras questões poderiam ainda ser formuladas. Como normatizar os critérios de avaliação, como impedir relações clientelistas, como avaliar se os pleitos apresentados refletem a realidade de quem apresenta o plano ?????

u Retomemos o segundo eixo anteriormente proposto. A afirmação de que a transferência de recursos aos fundos municipais pressupõe a compatibilização no plano estadual, novamente aponta preocupações e questionamentos. A centralização e intermediação, pelo nível estadual, de recursos federais a serem repassados aos municípios, seguramente atenta contra a concepção de descentralização presente na Constituição Federal e contra o princípio de municipalização da Assistência Social previsto na Loas. Novamente apontamos os critérios e mecanismos utilizados para o repasse de recursos dos fundos de participação como exemplo do que deve ser construído pela Assistência Social. A transferência pela União de recursos de competência dos municípios se dá diretamente e aos estados devem ser repassados os recursos referentes às ações correspondentes às suas atribuições no sistema. O papel a ser desempenhado pelo nível estadual no sistema de Assistência Social é muito maior que o de mero agente de intermediação entre a União e os municípios. A aprovação da proposta encaminhada ao Congresso Nacional seguramente transformará os planos estaduais de Assistência Social em meros somatórios de planos municipais. Existem funções indelegáveis do nível estadual, algumas já previstas na legislação, outras a serem ainda construídas, que não podem ser esquecidas. É essa função do estado que precisa estar refletida no plano estadual, após intensas discussões com o Conselho Estadual, com os gestores municipais e com outros parceiros intersetoriais. Enquanto recursos, o plano estadual deve explicitar não só aqueles transferidos pela União, mas apresentar à sociedade, de maneira clara e transparente, qual o comprometimento de recursos próprios, do seu orçamento, com a política de Assistência Social.

As observações acima colocadas refletem as preocupações da equipe da SMDS-BH com os rumos da política de Assistência Social no País e no Estado, e significam uma provocação ao debate produtivo e comprometido com a implementação das reformas esperadas por todos aqueles que têm compromisso com a construção da cidadania no nosso País. Nos colocamos à disposição de todos que queiram aprofundar os pontos aqui levantados.

1. ¹A autora refere-se à tipologia elaborada por Âscoli, Ugo. "Il sistema italiano de Welfare". In:---, org. "Welfare State all'italiana". Laterza, 1984, quando identificou diferentes possibilidades de relacionamento entre o Estado e o Mercado no campo social, isto é, na forma como o Estado "intervém na economia para corrigir 'distorções', regular e introduzir mecanismos de complementação, substituição e mesmo distribuição de renda". Diante de diferentes modos de intervenção ÂSCOLI refere-se aos "tipos" mais gerais de Welfare State: a) O residual, cujo modelo de intervenção de política social caracteriza-se como "ex post", isto é, somente quando os canais "naturais de satisfação das necessidades mostram-se insuficientes e a intervenção do Estado é de corte seletivo. b) O meritocrático-particularista, que reconhece a intervenção da política social para corrigir as distorções geradas pelo mercado ou por desigualdade de oportunidade. c) O institucional-redistributivo, voltado para a produção de bens e serviços sociais, garantidos a todos os cidadãos (Draibe, idem:5-6). A autora também se refere à tipologia elaborada por Esping-Andersen (1991) que refere-se ao modelo de Welfare State liberal, conservador e social-democrata. Ver "As três economias políticas do Welfare State". Lua Nova nº24, set/91.

2.

² Classificação utilizada por Pereira (1994a:7), baseada na categorização de MISHRA, R. In: "The welfare state in capitalist society". London. Harvest/Wheatsheat.1990, sobre o bem-estar pluralista. Para Pereira "a descentralização residual privilegia o mercado, restringe ou extingue direitos e resgata as velhas práticas sociais seletivas e estigmatizantes de proteção social e a institucional, guia-se pelo princípio da universalização, valoriza a participação da sociedade e do mercado sem minimizar a presença do Estado no processo de regulação e provisão social". (grifo nosso)

3.

³ Entendido como espaço de articulação, formalizado como processo decisório, com regras definidas.

4.

⁴ Tomamos como referência dados obtidos em reuniões ampliadas do CNAS.

5.

⁵Reuniões realizadas com a participação de representantes dos Conselhos Estaduais e Municipais, Universidades, órgãos gestores e entidades sociais.

6.

⁶ Em reunião ampliada do CNAS realizada em Recife-PE.

7.

⁷ Em "Oficina" realizada pelo CNAS, em São Paulo, objetivando análise do "Documento sobre Política Nacional de Assistência Social".

8.

⁸ Tomamos como referência depoimentos em reunião ampliada e dados de entrevistas realizadas com representantes do Coneas-PR e CMAS-BH.

9.

⁹ Idem.

10.

¹1 A Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social se coloca à disposição para o aprofundamento das discussões apresentadas a seguir. Os interessados poderão apresentar sugestões, críticas, discordâncias e outras abservações através do fax (031)277-4563.

11.

²2 MELLO, D.L. Descentralização, papel dos governos locais no processo de desenvolvimento nacional e recursos financeiros necessários para que os governos locais possam cumprir seu papel, in.: Revista de Administração Pública, Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ.