Apresentação
O sistema descentralizado e participativo
da Assistência Social

A realização da II Conferência Nacional de Assistência Social é uma vitória importante da
sociedade civil organizada. O Governo Federal, em 16 de abril de 1997, através da edição da Medida Provisória n° 1.473-30, alterou a Loas no que se refere à periodicidade das Conferências,  prevendo sua realização para cada quatro anos.
As diversas entidades da sociedade civil que participam do CNAS manifestaram-se publicamente contra esta medida e reafirmaram seu compromisso em apoiar a realização das Conferências Municipais, Estaduais e Nacional. De várias partes do País se somaram adesões de Fóruns de Assistência, Gestores Municipais, secretários de Governo e parlamentares. A partir de então, o processo de mobilização e debate aconteceu na maioria dos municípios e estados da Federação. Assim, o Governo Federal entendeu a importância e decidiu pela realização da II Conferência Nacional de Assistência Social.
A II Conferência Nacional terá como tema "O sistema descentralizado e participativo da Assistência Social: construindo a inclusão e universalizando direitos". Seu objetivo é discutir a conjuntura nacional nesta área; avaliar a Política de Assistência Social; debater sobre a implantação do sistema descentralizado e participativo, enfatizando os aspectos referentes ao orçamento, financiamento e controle social nas três esferas de Governo.
Entendemos que a tarefa de implementar a Política de Assistência Social como um direito de cidadania e enquanto política pública , pressupõe colocarmos no centro da arena política a participação cidadã, o controle-cidadão, num momento difícil de crise da prestação de serviços públicos por parte do Estado, de aprofundamento da pobreza e da exclusão de milhares de trabalhadores do mercado de trabalho e do acesso aos bens e serviços da sociedade.
O Conselho Federal de Serviço Social - CFESS; a CUT, através da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social - CNTSS; e a Associação Brasileira de ONGs - ABONG resolveram somar esforços para produzir conjuntamente estes Cadernos como forma de subsidiar o debate com informações e reflexões que problematizam a pauta da Conferência.
Nesta perspectiva, elaboramos três publicações - com o apoio do Unicef  - com os seguintes eixos temáticos:
1. Conjuntura, Assistência Social e Seguridade Social
2. Descentralização e Participação na Política de Assistência Social
3. Orçamento, Financiamento e Controle Social
Agradecemos às entidades da sociedade civil que têm assento no CNAS e que nos apoiaram nesta iniciativa, e a todas as pessoas, especialistas e militantes da área de Assistência Social, que participaram desta produção coletiva.
Esperamos que a II Conferência Nacional de Assistência Social seja um marco na construção de uma política pública que garanta a participação cidadã e universalize direitos sociais.
 

Índice

Globalização, precarização das relações de trabalho e Seguridade Social
Maria Carmelita Yazbek

Conjuntura da Assistência Social brasileira
Aldaíza Sposati

Sociedade civil no CNAS

Os Conselhos e a construção da cidadania
Vandevaldo Nogueira - ABONG

Defender a Seguridade é princípio na defesa da Assistência Social
Maria de Fátima Azevedo Ferreira - ANASSELBA/SAS

A Assistência Social e o idoso: um desafio, uma reflexão
Maria José Barroso - ANG

A construção do novo e a força da participação-cidadã
Conselho Federal de Serviço Social - CFESS

Política Nacional de Assistência Social e projeto nacional - avanços e limites
Pe. Virgílio Leite Uchôa - CNBB

Estado, políticas públicas e participação pós-Constituição de 1988
Patrícia Souza de Marco - CUT

Da descentralização que temos à que queremos
Paulo Eduardo Rocha - INESC

ECA, Loas e o reordenamento institucional
Célio Vanderlei Moraes - MNMMR

A Assistência Social e a pessoa portadora de deficiência
Ana Maria Lima Barbosa - ONEDEF
 
 
 
 
 

Globalização, precarização das relações de trabalho e Seguridade Social
MARIA CARMELITA YAZBEK - doutora em Serviço Social e coordenadora do Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço Social da PUC-SP

Propor como questão a Seguridade Social brasileira e em particular a Assistência Social no limiar do séc. XXI supõe, como ponto de partida, situar o precário sistema público de proteção social do País no contexto contraditório das profundas transformações que vêm sendo observadas nos padrões de acumulação capitalista em nível mundial com suas conseqüências nos planos social, político e cultural.
Efetivamente, o debate recente sobre a Seguridade Social e as Políticas Sociais em geral, tem sido delimitado pelo contexto da crise dos padrões de regulação socioestatal com que se defrontam as políticas sociais na sociedade capitalista contemporânea. Crise que, por sua vez, se explica nos marcos de redefinições do processo de produção e que "expressam uma forte tendência de superação das condições de acumulação e desenvolvimento dominantes nos últimos cem anos.
Trata-se, sobretudo, da reestruturação de um processo de acumulação de capital plenamente globalizado, que promove a crise de todos os elementos envolvidos no padrão de desenvolvimento vigente ao longo deste século. Pleno emprego, sistemas públicos de proteção social, regulação socioestatal e pactos sócio-políticos nos limites das fronteiras  e da soberania nacionais parecem estar em contradição com as novas tendências da acumulação mundialmente articulada". (Abreu, 1997:58)
Estas transformações se configuram, para especialistas de diversas origens, no denominado processo de globalização, ou globalizações, como quer Santos (1997: 107) porque designa um contexto abrangente e assimétrico, trazem novos balizamentos e implicações para o mundo do trabalho com o desemprego e a eliminação de postos de trabalho; reordenam o papel do Estado e suas relações com a sociedade civil; alteram a esfera da cultura e da comunicação; colocam em evidência a primazia do mercado na regulação das relações sociais; e, no âmbito da proteção social desestruturam o sistema de políticas sociais próprio do Welfare State.
A globalização é, pois, esse processo visível a partir dos anos 80, esse movimento complexo e de difícil definição caracterizado por mudanças em diferentes esferas da sociedade mundial e que altera "relações, processos e estruturas sociais, econômicas, políticas e culturais, ainda que de modo desigual e contraditório". (Ianni, 92:39). Não é um fenômeno novo porque o capitalismo é necessariamente global, é um fenômeno mitificado e ideologizado que comporta fraturas e contradições, mas inegavelmente é um processo com características próprias na perspectiva de adequação à nova tendência expansiva do capital.
A dispersão das atividades capitalistas em nível planetário tende a superar os limites do Estado- Nação. Não há fronteiras, o capital desterritorializa-se, autonomiza-se numa articulação supranacional, em uma estrutura de poder cuidadosa e bem construída onde a dominação é anônima, difusa, virtual.
 

Uma primeira característica das transformações societárias em andamento refere-se ao processo de precarização das relações de trabalho, e ao crescimento do desemprego que torna-se estrutural. São radicais e perversas as transformações que a reestruturação da ordem econômica mundial  traz para o mundo do trabalho.
O novo paradigma tecnológico da flexibilizarão produtiva (Harvey,1992) e as novas regras de organização do trabalho ampliam as inseguranças dos trabalhadores, com graves implicações para o tecido social que se fragmenta entre "grupos cada vez menores dos que trabalham e são protegidos e os desempregados, ou apenas precariamente vinculados, que contam com baixa ou nenhuma proteção social - os velhos e os novos excluídos do progresso social". (Draibe, 1997:12)
As inovações tecnológicas e informacionais  subvertem o modelo fordista, dispensam trabalhadores, desenvolvem módulos produtivos terceirizados e segmentam a própria classe trabalhadora. Aumentam as formas de trabalho precarizado, sobretudo o feminino, e cresce o mercado informal. A relação salarial se individualiza. Desestabilizam-se os trabalhadores  do Estado e das indústrias. Aumenta o trabalho temporário e subcontratado. Recria-se o trabalho a domicílio, sem contrato ou garantias.  O desemprego torna-se um fantasma com a destruição de milhares de postos de trabalho. Coexistem novos e modernos padrões de produção com formas arcaicas de relações de trabalho estabelecendo-se o que Mattoso (1995) denomina de "desordem do trabalho".
Nesse novo contexto de precarização e subalternização   do trabalho à ordem do mercado, a questão social  se expressa na insegurança do trabalho assalariado e na penalização dos trabalhadores. Pois, é do trabalho, de sua proteção e garantia que se construíram, em um processo de conquistas, os direitos sociais, a Seguridade Social.
Entendo que a questão social hoje tem, entre suas múltiplas faces, uma expressão concreta na perda dos padrões de proteção da sociedade salarial. (Castel, 1997) O trabalho vê seus apoios, suas conquistas e garantias ameaçadas. E isso é mais grave que o próprio desemprego: a vulnerabilização do trabalho.  A sociedade salarial, sociedade da Seguridade, da proteção e da garantia de direitos sociais e direitos do trabalhador está em causa.Não sem  resistências, seguramente.
Neste quadro observa-se a minimização da ação reguladora do Estado e a ruptura do pacto social e político, do qual resultou a compatibilização do capitalismo com o Welfare State, que tem as suas irreversibilidades.
Isto significa, certamente, a cronificação da crise das políticas sociais, seu reordenamento e sua subordinação às políticas ortodoxas de estabilização da economia, com suas restrições aos gastos públicos e sua perspectiva privatizadora. Assim, o modelo é um Estado que reduz suas intervenções no âmbito social, que  apela à solidariedade e se apresenta como "parceiro" da  sociedade em suas responsabilidade sociais
Este deslocamento, caracterizado pela defesa de alternativas privatistas para a questão social envolvendo a família, as organizações sociais e a comunidade, é legitimado pelo renascimento de ideais liberais que passam a se confrontar com o pensamento igualitário e democrático. (Schons, 1995:4) O corte liberal e individualista referenda a desigualdade e as práticas diferenciadoras do mercado, despolitiza as relações sociais, reforça preconceitos e desestrutura políticas no campo social. Ressurgem argumentos de ordem moral, contrapondo-se aos sistemas de "excessiva" proteção que gerariam dependência e não resolveriam os problemas dos "inadaptados" à  vida social. Assim sendo, as propostas neoliberais em relação ao papel do Estado no âmbito da questão social são reducionistas, esvaziam e descaracterizam os mecanismos institucionalizados de proteção social.
"As versões mais radicais, condizentes com a onda de desregulamentação promovida com o retorno do pensamento liberal, propõem a retirada do Estado da organização e do financiamento de políticas sociais voltadas ao conjunto da população e a restrição de sua atuação aos absolutamente desvalidos. Em outras palavras, sugerem o desmonte das políticas universalistas e o retorno do velho assistencialismo como único objeto da ação social do Estado". (Marques, 1995:46)
É o retorno ao "Estado Caritativo ou Assistencialista" (Oliveira, 1988:26), no qual o enfrentamento da desigualdade passa a ser tarefa da sociedade ou de uma ação estatal errática, tímida, apenas suficiente para minimizar as conseqüências negativas dos programas de ajuste estrutural. Nossa hipótese é que frente à conjuntura de crise e mudanças, as políticas sociais - sobretudo na América Latina e particularmente  no Brasil, onde sequer se alcançou a institucionalidade de um Welfare State -, deverão acentuar seus traços de improvisão e inoperância, seu funcionamento ambíguo na perspectiva de acomodação de interesses e sua impotência na universalização do acesso aos serviço sociais dela derivados. Permanecerão casuísticas, fragmentadas, sem regras  estáveis, operando em redes públicas obsoletas e deterioradas. Seu perfil, historicamente marcado pelo assistencialismo, corre o risco de uma  exacerbação acompanhada de uma regressão de direitos sociais.
O reconhecimento do direito não vem se constituindo em atributo efetivo das Políticas Sociais e da Seguridade Social no País. No vasto campo de atendimento às necessidades sociais das classes subalternas administram-se favores.  Décadas de populismo e clientelismo consolidaram uma "cultura" tuteladora que não tem  favorecido o protagonismo dos subalternizados ou sua emancipação.
Cada vez mais vinculado ao desempenho geral da economia e duramente afetado pelo corte dos gastos sociais públicos, o incipiente sistema de Seguridade Social brasileiro vem apresentando um desempenho limitado e excludente. Como regra geral, esse sistema tendeu sempre a excluir ou proteger inadequadamente os segmentos sociais mais desorganizados e pobres. Mais recentemente, no contexto de redução de recursos, crescem as demandas desses segmentos por serviços sociais, impulsionadas pela democratização do País e pelo reconhecimento de direitos sociais afiançados na Constituição de 1988.
Para Vieira (1997:68), em nenhum momento de sua trajetória histórica a política social brasileira encontra tamanho acolhimento em uma Constituição, como acontece na Constituição de 1988 com seu reconhecimento de direitos no campo social. Porém, reconhece o professor "poucos desses direitos estão sendo praticados ou ao menos regulamentados, quando exigem regulamentação ... o mais grave é que em nenhum momento  da República brasileira, os direitos sociais sofrem tão clara esinceramente  ataques da classe dirigente do Estado e dos danos da vida em geral, como depois de 1995". (grifos do autor)
Nesta Constituição, Saúde, Previdência e Assistência Social constituem a Seguridade Social do cidadão brasileiro. A noção de Seguridade supõe universalidade de cobertura no âmbito da Proteção Social. "Supõe que os cidadãos tenham acesso a um conjunto de certezas e seguranças que cubram, reduzam ou previnam os riscos e as vulnerabilidades sociais" (Sposati 1995: 24). Institui-se assim o reconhecimento do direito como universal, independentemente do vínculo contributivo com o sistema. A Constituição, ao estabelecer as fontes de financiamento da Seguridade, prevê que a mesma deverá ser financiada por toda a sociedade através de recursos orçamentários  dos municípios, dos estados e da União. É também constitucional o "cárater democrático e descentralizado da gestão administrativa" (artigo 194) do sistema de Seguridade Social no País.
No caso brasileiro, o reconhecimento de que a concretização dos direitos sociais afiançados pela Constituição no âmbito da Seguridade Social é dever do Estado, sofre impactos da conjuntura de crise que pressiona no sentido de transformações de fundo no papel e no peso do Estado na sociedade. Assim, entre as reformas estruturais previstas pela adesão ao Consenso de Washington, há quase uma década, está a Reforma do Estado brasileiro que, no atual Governo, começa com a MP n.º 813 de 1/1/95 que dispõe com força de lei sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, reiterando a desarticulação da Seguridade Social e particularmente da Assistência Social, que é mantida pulverizada e sem clara definição no projeto do Governo.
No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, "instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia" (Cardoso, 1995:9), duas áreas aparecem como estratégicas: a Reforma Administrativa e a Reforma da Previdência Social. A Reforma Administrativa prevê um novo formato institucional para a atuação do Estado, destacando- se nesta proposta a transferência para o setor privado de atividades que podem ser controladas pelo mercado, a perspectiva "gerencial" modernizadora  e a "publicização" de atividades na área social. Esta publicização implica que instituições públicas não estatais venham a assumir atividades na área social, hoje prestadas  diretamente por órgãos estatais. A Reforma da Previdência, que é parte da Reforma Administrativa, ainda em negociação, insere-se no projeto de flexibilização do mercado  e supõe a abertura para a exploração privada da Previdência.
No Plano, a ótica predominante é a de que o Estado deve subsidiar as ações e não executá-las.
No âmbito da Seguridade Social brasileira as principais tendências de reorganização institucional vêm sendo a privatização e a descentralização que assumem características peculiares na Saúde, na Previdência e na Assistência Social. Interessa-nos aqui o caso particular da Assistência Social que, com a inserção constitucional na Seguridade Social alcança novo reconhecimento. A inserção no campo dos direitos, da universalização dos acessos e a explicitação da responsabilidade estatal  em sua oferta, traz para a Assistência Social a possibilidade de transitar "do assistencialismo clientelista para o campo da Política Social. Como política de Estado, passa a ser um espaço para defesa e atenção dos interesses dos segmentos mais empobrecidos da Sociedade. Traz para a esfera pública a questão da pobreza e da exclusão e transforma constitucionalmente, a Assistência Social em campo de exercício de gestão participativa de seus usuários". (Yazbek, 1995:10)
Este novo momento da Assistência Social, detalhado na Lei Orgânica da Assistência Social - Loas (7/12/93) - expressa uma mudança fundamental na concepção da Assistência Social, que se afirma como direito, como uma das políticas estratégicas de combate à pobreza, à discriminação e à subalternidade em que vive grande parte da população brasileira. Sem dúvida, a passagem da Assistência Social de prática filantrópica e de benemerência para uma política de Seguridade supõe, antes de mais nada, uma mudança de concepção e a superação do "caldo cultural" que se constituiu historicamente sobre o assunto. Supõe também uma necessária reconceituação de seus princípios e objetivos frente aos novos desafios de um contexto de crise e reestruturação produtiva.
A I Conferência Nacional de Assistência  Social, em dezembro de 1995, bem como as Conferências Municipais e Estaduais que  a precederam, em muito contribuiram para o debate sobre a Assistência  enquanto política pública, fundamentada  no reconhecimento  de direitos.
Um balanço do redesenho das ações assistenciais do Estado brasileiro, particularmente após a promulgação da Loas, coloca em evidência algumas questões.
A primeira constatação quanto a este redesenho é de que estamos diante de um processo extremamente lento, contraditório e subordinado à uma conjuntura adversa. Isso porque, embora o discurso legal se articule em torno do reconhecimento  de direitos, os caminhos para sua efetivação mostram-se erráticos e seletivos quer pela retração de investimentos, quer pela precária institucionalização da área no Governo Federal. A Assistência Social como política da Seguridade participa da "contradição entre a emergência de uma consciência cidadã, com uma intensidade numa vista entre nós" num Estado sem cidadãos que eterniza  desigualdades. (Fleury: 1994:234)
Outra constatação é que o sentido, a direção da mudança aponta para a descentralização e para o deslocamento das ações para a esfera privada.
O impulso descentralizador dos anos 90, apresentado na Loas como estratégia central de gestão da Política de Assistência Social, redefine competências entre as esferas de Governo evidenciando  condicionamentos e dilemas do processo.
O termo descentralização tem sido utilizado para nomear processos de realocação de funções, recursos e poder em modalidades e graus diversos da esfera federal para a estadual e municipal, e da área governamental para o setor privado. O conceito de descentralização difere de desconcentração, que é  a transferência de encargos sem a partilha do poder e implica o deslocamento de decisões e implementação de políticas. Não implica na redução da importância da instância nacional e pode resultar na criação de novos âmbitos de ação, na definição de novas atribuições normativas, reguladoras e redistributivas com a expansão das responsabilidades de estados e municípios. (Cf. Almeida, 1995).
A descentralização envolve portanto o redesenho das funções do Governo Federal, de estados e municípios. Na área social o processo de redefinição de competências e atribuições pode assumir alternativas divergentes. Assim, tanto pode caminhar numa direção técnico-liberal privilegiando o mercado, restringindo ou extingüindo direitos, retomando práticas seletivas e focalizadas de proteção social; como pode voltar-se para uma perspectiva democrática e valorizadora da participação da sociedade e das instâncias de poder local sem minimizar a responsabilidade do Estado no processo de provisão social. (Cf. Mishra, 1991)
Obviamente cada uma dessas formas tem conseqüências muito diversas para a Assistência Social e seus usuários.
O que se constata é que, no âmbito da Assistência Social, o impulso pela redefinição descentralizadora vai encontrar na Lei Orgânica da Assistência Social seu formato democrático. Assim, ao propor mecanismos de descentralização político/administrativa sob o controle de conselhos paritários com a presença da sociedade na gestão e execução das políticas de Assistência Social, a Loas aponta a direção democratizadora do processo.
Inegavelmente, a Loas não apenas introduz novo significado para a Assistência Social, diferenciando-a do assistencialismo e  situando-a como política de Seguridade voltada à extensão da cidadania social dos setores mais vulnerabilizados da população  brasileira; mas, também aponta a centralidade do Estado  na universalização e garantia de direitos e de acesso a serviços sociais qualificados, ao mesmo tempo em que propõe o sistema descentralizado e participativo na gestão da Assistência Social no País, sob a égide da democracia e da cidadania.
A implantação do sistema descentralizado e participativo, importante passo para adequar a Assistência Social à realidade concreta onde se desenvolvem suas práticas, melhorar a qualidade dos serviços e permitir o controle social é um processo em instalação.Todos os estados, inclusive o Distrito Federal, têm seus Conselhos e Fundos aprovados, situação que se expande para os municípios. É portanto inegável que o reordenamento descentralizador da Assistência Social no País está configurando uma nova modalidade de gestão desta política. A definição de indicadores que permitam avaliar qualitativamente este processo em andamento evidencia-se como urgente e necessária para que seja possível apreender a direção hegemônica que preside a implementação do sistema descentralizado e participativo da Assistência Social, em um contexto de precário reconhecimento de direitos sociais.
A presença do setor privado na provisão de programas e serviços sociais não é certamente uma novidade na trajetória da Assistência Social no País, mas nos anos mais recentes inegavelmente o "Terceiro Setor" vem assumindo uma posição de centralidade no incipiente sistema de proteção  social brasileiro.
Para Fernandes (1997:27) o Terceiro Setor é "composto de organizações sem fins lucrativos, criadas e mantidas pela ênfase na participação voluntária, num âmbito não-governamental, dando continuidade às práticas tradicionais da caridade, da filantropia e do mecenato; e expandindo o seu sentido para outros domínios, graças, sobretudo, à incorporação do conceito de cidadania e de suas múltiplas manifestações na sociedade civil".
Trata-se de um amplo conjunto de organizações e iniciativas privadas, atuando no interesse público, não estatal. São as denominadas organizações sem fins lucrativos, não governamentais, que envolvem um conjunto extremamente diversificado: desde as tradicionais entidades filantrópicas, assistenciais (religiosas ou laicas) até as modernas fundações empresariais que movimentam milhões de dólares, passando pelas ONGs comprometidas com a melhoria das condições de vida da população e com a democratização do País
Com a crescente subordinação das Políticas Sociais à lógica das reformas estruturais para a estabilização da economia, mesmo que não se avance para a privatização total da área social, constata-se uma redução das responsabilidades do Estado no campo das políticas sociais. A redução de recursos tem significado uma deterioração dos Serviços Sociais públicos, comprometendo a cobertura universalizada, bem como a qualidade e a eqüidade dos serviços.
A opção é por programas  assistencialistas e seletivos de combate à pobreza,  como é o caso do Programa  Comunidade Solidária, que focaliza sua  intervenção nos municípios mais pobres do País, paralelamente à Loas.
Este corte assistencialista, que caracteriza as ações sociais sob a égide do neoliberalismo, está presente também na forma como vêm sendo operacionalizados os benefícios previstos na Loas, ao eleger seletivamente os mais pobres entre os pobres. São ações tímidas, incapazes de interferir no cenário de exclusão e de enfrentar as causas da desigualdade  entre os brasileiros.
Por outro lado, no contexto de uma oferta reduzida e de precária qualidade,  vemos aumentar a demanda por serviços sociais públicos por parte de uma população empobrecida.
Finalizando estas reflexões, cabe uma ponderação acerca da necessária defesa da Seguridade Social, e dos direitos sociais na sociedade brasileira atual. Inserida nas assimetrias de uma sociedade que se globaliza, na periferia do sistema mundial, sob a égide de um macroprojeto-político. (Netto, 1977), inegavelmente a Seguridade Social corre o risco de não se consolidar.
Entendemos que o fortalecimento da Assistência Social como política pública e como componente endógeno da Seguridade Social, lugar estratégico na construção da inclusão social e na universalização dos direitos, supõe a retaguarda de uma sociedade organizada capaz de assegurar a efetividade de suas ações, programas e projetos.
 

Bibliografia

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SCHONS, Selma Maria. "Assistência Social na perspectiva do Neoliberalismo". In Serviço Social e Sociedade São   Paulo, Cortez, número 49, nov. 1995.
SPOSATI, Aldaiza. "Assistência Social: desafios para uma política pública de Seguridade Social". Cadernos ABONG,   número 3, 1995.
VIEIRA, Evaldo Amaro. "As políticas Sociais e os Direitos Sociais no Brasil". In Serviço Social e Sociedade.São   paulo, Cortez, número 53, março 1997.
YAZBEK, Maria Carmelita. "A Política Social Brasileira dos anos 90: a refilantropozação da questão social". Cader  nos ABONG número 3, 1995.
 
 
 
 
 
 
 
 

ALDAÍZA SPOSATI - professora doutora titular do Programa de Estudos Pós-Graduados em Serviço Social da PUC-SP, coordenadora do Núcleo de Estudos da Seguridade e Assistência Social da PUC-SP e vereadora pela Partido dos Trabalhadores em São Paulo (SP).

A análise de conjuntura supõe o rearranjo da seqüência dos fatos, dos dados, concentração de poder, transições e transações que, numa nova totalidade, são capazes de elucidar um momento histórico e perspectivas de seu movimento na direção de um objetivo.
No contexto deste final de século, ainda hegemonizado pelo ajuste neoliberal econômico/social, examinar a conjuntura de uma política social como a de Seguridade Social, supõe identificar fraturas ou cunhas nessa hegemonia, já que esse ajuste é restritivo ao alcance da proteção social.
Do ponto de vista econômico ou político, e em nível mundial, se pode constatar sintomas de esgotamento do ajuste batizado de "Consenso de Washington". Reações de insatisfação e desenhos de um novo momento tornam-se visíveis. Como exemplo destaco o movimento dos trabalhadores da Coréia do Sul, em janeiro de 97, por garantias em suas condições de trabalho; a derrota do PRI nas eleições municipais mexicanas; e as lutas de Chiapas, como fortes sinais do desgaste do neoliberalismo. A vitória dos socialistas, em aliança com ambientalistas, e a presença de figuras de proeminência nos movimentos a favor das políticas sociais são demonstrações concretas de fragilização dos neoliberais na França.
Para aqueles que militam nas políticas sociais estas ocorrências são alentadoras, pois podem significar uma reabertura para a proposição de novos acessos a direitos sociais e à cidadania.
A perversidade dos efeitos da globalização do mercado e da economia perante a cidadania está claramente desenhada por Viviane Forrester no best-seller "O Horror Econômico".
O compromisso social sustentado pelas utopias socialistas e igualitárias, como nas humanistas e, até mesmo na regulação keynesiana colocou a preservação dos valores éticos como uma barreira em nome de uma qualidade de civilização centrada na condição humana. A filósofa Hannah Arendt, na sua obra que toma este tema por título, mostra como a condição maior do homem, o exercício da liberdade, está orquestrada e dependente do modelo econômico. Forrester nos mostra, por outro caminho, que a hegemonia do econômico neste final de século não tem outro objetivo a não ser a autoperpetuação assentada em lucros crescentes.
A condição de ser humano, ou de ser homem, ou no popular de "ser gente", está sendo divorciada da democracia como forma política de exercício coletivo da liberdade. Não vem ocorrendo a consonância entre a democracia política e a social.
Rompemos, ao final do século passado, a possibilidade do convívio com a escravidão e a escravatura por considerá-las formas de aviltamento à igualdade da condição humana. Foi forjada na sociedade a concepção de que o trabalho livre, e por contrato, atribuiria mecanicamente a condição de liberdade. Esta centralidade no trabalho como conquista de autonomia mostrou-se falaciosa ao final deste século, pela alteração ocorrida no modelo de relações de produção e ao próprio processo de acumulação. Não há a garantia de pleno emprego em nenhuma sociedade. Como resolver o direito para viver dos que não obtêm emprego? Como obter garantias sociais para as novas formas de ocupação/renda?
No momento em que a máquina, agora robotizada, substituiu o trabalho vivo sem prejuízo ao processo de acumulação, foi colocada uma nova questão: como o homem sobreviverá? Antes o emprego era a mediação imediata e concreta para o acesso à provisão das necessidades vitais. Hoje ele se rarefaz trazendo duas novas grandes questões.
A redução do poder de pressão do trabalho sobre o capital é a primeira delas. A ciência e a técnica são os novos possíveis pressionadores enquanto detêm o conhecimento sobre as máquinas inteligentes. A fábrica não necessita tanto do operário quanto do engenheiro qualificado para lidar com as novas e inteligentes máquinas. Onde operavam dez trabalhadores agora basta um, mas altamente qualificado.
Neste quadro, o movimento sindical, principalmente no âmbito da produção, perde seu impacto. São os trabalhadores no campo dos serviços, sobretudo os bancários, aqueles que ganham novos espaços. O último encontro da CUT e a disputa pela sua presidência entre os dois setores - serviços e produção - foi demostrativo da construção de uma nova hegemonia dentre os trabalhadores. Os trabalhadores sindicalizados já o foram em maior número. Últimos dados da CUT demonstram que somente 38% de seus filiados têm acesso a todas as garantias sociais.
A segunda grande questão é a do fenômeno da exclusão social que, entendido como desafiliação (Robert Castell), ou como apartação social (Cristóvão Buarque), significa, de fato, a presença de uma massa humana que alçou ao patamar de "peso morto" aos olhos e às ações da economia mundializada. Homens permanecem considerados como matérias descartáveis apesar do avanço da ciência e da tecnologia.
A exclusão social gerou uma nova tipologia no enquadramento mundial. Se do ponto de vista do processo de acumulação do capital os países foram categorizados em primeiro e terceiro mundo; do ponto de vista de exclusão ocorre um novo enquadramento, pois este fenômeno é globalizado: está presente em todos os países. Aqueles de primeiro mundo têm em si mesmo o terceiro mundo, como os países de terceiro mundo têm em si um país de primeiro mundo.
A pesquisa que coordenei e que construiu o Mapa de Exclusão/Inclusão Social de São Paulo, mostrou a discrepância estarrecedora entre as condições de vida dos moradores das diversas regiões da cidade. São distâncias sociais e econômicas, além das territoriais, como a que demonstra que para cada chefe de família do distrito de Cidade Tiradentes que recebe mais de 20 salários mínimos, existem 260 no distrito do Morumbi; para cada domicílio do distrito da Sé que possui precariedade na coleta de lixo existem 6.580 no distrito de Marsilac; ou, ainda, que para cada chefe de família que possui mais de 15 anos de estudo no distrito de Iguatemi existem 155 no Jardim Paulista. A pesquisa mostrou que não há consensos, como também não ocorre a incorporação social de padrões básicos de inclusão como exigiria uma perspectiva inclusiva para toda a população.
Avançar o movimento ético na sociedade brasileira tem, no debate sobre padrões de inclusão, um caminho e uma pedagogia capazes de mobilizar vários setores para um novo patamar de civilidade. É preciso ampliar a consciência sobre a ocorrência da apartação social, ao mesmo tempo em que se implementa uma cultura de inclusão. Temos no Brasil uma minoria de primeiro mundo e uma maioria de terceiro mundo.
O horizonte econômico utilitário é hoje ainda pior do que o era há quarenta anos. Sob a égide do nacional-desenvolvimentismo, e numa economia nacional ascendente, apresentava-se a perspectiva de integrar os marginalizados. Hoje, a exclusão social, fenômeno distinto da marginalização, não tem outra perspectiva que não a da perpetuação dessa condição.
No Brasil estamos vivendo a estabilidade monetária ao custo da (i)mobilidade social, provocando a estagnação de significativa parcela da população na pobreza.
Hoje temos uma massa descartada por não ter "utilidade econômica" convivendo numa forma de produção que não apresenta horizonte de inclusão. Mesmo que todos se transformassem em engenheiros, cientistas ou pesquisadores, não haveriam vagas para absorvê-los. Até porque, outra alteração em curso, ocorre a desfiguração da ciência e da tecnologia da condição de patrimônio universal para a de insumos do processo produtivo inteligente.
É preciso relembrar ainda que o emprego, mesmo quando existente sob esta lógica, utilitária se associa ao rebaixamento do valor do salário e dos benefícios a ele agregados. Infelizmente, esta situação no Brasil não é um novo fenômeno que se introduziu com o neoliberalismo. Aqui, a trajetória do modelo econômico foi literalmente marcada pelo arrocho salarial associado, perversamente, à rarefeita presença de benefícios sociais.
Os movimentos sociais na década de 70 e primeira metade de 80 realizaram, entre outros feitos, a passagem do campo privado para o campo público da responsabilidade em suprir necessidades sociais. A luta pelos serviços sociais, pela alimentação, pelo transporte, entre outros, mostrou com clareza o quanto os salários não permitiam a provisão das necessidades sociais no mercado, exigindo respostas coletivas e institucionais às necessidades até então entendidas como individuais.
A partir dos movimentos sociais a sociedade brasileira conseguiu inscrever na Constituição de 88 os direitos sociais e inaugurar um novo patamar para as políticas sociais. A partir deste novo patamar de legalidade, o remédio para atender a criança, por exemplo, passou, por princípio de lei, a ser de responsabilidade social e não mais individual. Isto não significa que a lei esteja sendo aplicada pelos governantes, como se tem claro no caso da Assistência Social.
A sobrevivência humana dos brasileiros, pela Constituição Federal, deve ser resolvida por uma equação capaz de articular emprego, com capacidade aquisitiva dos salários e políticas sociais provedoras de necessidades sociais. Mais ainda, a Constituição considerou que a sociedade deveria ser capaz de proteger as vulnerabilidades dos brasileiros (eventuais ou permanentes) para manter em dinâmica tal equação.
É claro que esta equação se assenta em princípios de natureza ética, política e social, que se confrontam com os princípios da economia utilitária e excludente próprias à regulação neoliberal.
A globalização representa significativo avanço para a comunicação, para o intercâmbio de culturas, das artes, da música e mesmo de produtos. Mas, na forma com que tem se afirmado, concentra o poder nos grandes centros internacionais e exige a subordinação das questões nacionais aos princípios do utilitarismo internacional. A competição pela atração do capital internacional entre os países traz, perversamente, o estímulo à oferta de uma mão-de-obra com baixa exigência de salários e garantias sociais. Este desenho pouco humano de relações de produção caminha frontalmente contra ao proposto na Constituição de 1988 quanto aos direitos sociais.
Alterar este quadro exige um forte compromisso, quer dos governos, quer da sociedade civil. É necessário que a sociedade civil incorpore como parte de sua dignidade a condição humana coletiva. É preciso colocar o contínuo movimento ético e humanitário em permanente vigilância. Sem dúvida, estamos em um momento de "baixa" nessa luta. A morte de Paulo Freire e de Betinho no contexto nacional calam duas fortes vozes de luta pela liberdade, ética e justiça.
Paulo Freire, com sua pedagogia libertadora e autonomizadora, abriu caminho de ruptura à opressão durante as três últimas décadas da história brasileira. Ele abriu o caminho para que o homem brasileiro possa ter acesso à letra, ao papel, à caneta, a partir do seu universo vivencial. Passados 30 anos, o Brasil ainda conta com um enorme número de analfabetos. Todavia, é curioso observar que todos têm acesso à mídia televisiva, numa clara demonstração de que muita coisa mudou.
Hoje, além de escrever em papel é preciso escrever "na máquina que comunica", o computador, esta máquina que deu pernas próprias ao papel e à caneta, fazendo os escritos transitarem por velocidades inalcançáveis até mesmo por correios ou telégrafos. Ter acesso universal à informática passa a ser exigência da comunicação globalizada.
Betinho, com sua ética cidadã, chamou os brasileiros ao compromisso com a vida através da condição primeira, que é a do acesso ao alimento, dizendo não à fome.
Estes dois exemplos humanos da ética e da justiça buscaram a libertação dos brasileiros de duas escravidões: a fome e o analfabetismo. Infelizmente morreram com a frustração da ausência de uma séria e comprometida política pública capaz de erradicar estas duas negações à condição humana civilizada e mundializada. O direito à sobrevivência não é ainda assegurado.
Não se pode deixar de agregar a este quadro de construção de mentalidades solidaristas a perda de madre Tereza de Calcultá, ainda que símbolo da caridade e não da cidadania propriamente dita.
Talvez a presença viva dos símbolos nos aquiete, dando-nos o sentimento de que alguém está realizando algo, o que nos alivia de compromissos mais fortes. Creio que estas mortes ampliam a responsabilidade daqueles que consideram a liberdade, a justiça, a ética, a cidadania e a democracia exigências inarredáveis do terceiro milênio da civilização mundial.
Não se pode deixar de admitir que a perda destas pessoas constitui, imediatamente, uma quebra na força dos novos modelos éticos e humanitários.
Outro fator nessa quebra de força do movimento ético-humanitário é o que tenho chamado da baixa consciência de civilidade dos brasileiros, dado o predomínio da ética patrimonial em prejuízo da ética de cidadania.
Na cultura de defesa dos direitos humanos ocorre um predomínio de movimentos de defesa contra a violência à vida, que embora necessários precisam ser ampliados para outras frentes. É necessário porém entender que uma criança analfabeta tem também uma forma de morte em vida. Quero dizer que, a emoção manifesta em situações de grave violência comovem massas e terminam por ofuscar formas de morte da condição humana no cotidiano.
Se do ponto de vista da economia a globalização conseguiu padrões mundiais, do ponto de vista social estamos bastante distantes disto. A exemplo, na Comunidade Européia, enquanto a economia segue padrões comuns, moeda em valor comum, as políticas sociais são enquadradas em padrões particulares à História de cada País. Globaliza-se para a economia e nacionaliza-se para o social. Considero que os relatórios de Desenvolvimento Humano da ONU-PNUD são uma contribuição para essa consciência mundial das discrepâncias de padrão de vida.
No Brasil conseguimos a estabilidade econômica da moeda, precisamos avançar para a estabilidade social. Para isto, precisamos conhecer melhor as efetivas condições de vida da população e encontrar estratégias para fazer avançar as exigências das políticas sociais.
Estas considerações genéricas sobre a conjuntura têm a intenção de criar elementos para debatermos a direção para qual estamos querendo levar a política brasileira de Assistência Social. Ela é parte deste cenário, e em sua trajetória tem sido forte aliada de propostas conservadoras, principalmente na ação de políticos populistas.
Considero que a Assistência Social como política de Seguridade Social deve ter alto fundamento ético e ser defensora da equidade. Ela é uma "política humanitária de base" e, como tal, deve afiançar direitos básicos da dignidade humana.
Outro aspecto fundamental que venho defendendo há 10 anos é que a Assistência Social é uma política relacional, que se dá nas relações de classe. Afirmo com Potyara Pereira que a Assistência Social não pode se limitar às necessidades biológicas, mas estender-se às necessidades cognitivas- emocionais do cidadão. Defendo com Vicente Faleiros que, a partir da Constituição, falar de Assistência Social é falar de uma política cidadã que deve assegurar o direito à sobrevivência e à construção da dignidade.
Considero que neste novo momento da história da Assistência Social é urgente que tenhamos coletivamente respostas para as questões: o que queremos da Assistência Social e que Assistência Social queremos?
 A Assistência Social que temos
A política de Seguridade Social é, geneticamente, um contraponto ao caráter utilitário do neoliberalismo, pois exige manifesta responsabilidade pública com a proteção social. Pautado pela lógica da exclusão, o neoliberalismo opera sob a égide do risco individual e pessoal e não coletivo e social.
Portanto, discutir Seguridade Social neste final de século, hegemonizado pela economia neoliberal, supõe a clareza de que se está caminhando num terreno ácido ou não fértil à proliferação de propostas de corte humanitário e de proteção social. O caráter humanista da Seguridade Social faz dessa área da política social um campo de fácil e necessária articulação com o debate sobre a ética e a cidadania. Como exemplo destas afirmações é de se ter presente o forte interesse governamental em mudar as regras da Previdência Social (política fundamental de seguridade) a partir da regulação neoliberal, reduzindo os direitos adquiridos ao longo dos anos pelos trabalhadores.
Está no debate um novo modelo proposto pelo Governo para ajustar a Previdência ao neoliberalismo. Este confronto entre o modelo existente e o proposto pelo Governo para a Previdência Social se dá pela substituição de um modelo de caráter universal e de maior proteção, para outro de traço focalista e de menor proteção social.
Chamo a atenção para este aspecto porque considero que também no campo de Assistência Social está em questão o debate sobre o modelo político da política de Assistência Social. Isto é, não há uma Assistência Social, mas diversas políticas e princípios políticos para essa área de atenção a necessidades sociais.
Esta leitura discriminada e distintiva da Assistência Social só é alcançável se avançarmos o entendimento sobre o conteúdo próprio da mesma.
Esta é uma primeira compreensão surpreendente pois, quase sempre, se rotulou como Assistência Social um conjunto de práticas sem discutir a direção política da ação ou seu conteúdo próprio. Esta perspectiva não é unívoca. Nem todos consideram que a Assistência Social deva ter responsabilidades determinadas, alguns a entendem como uma política difusa. Há também uma polêmica levantada por Potyara Pereira que entende a Assistência Social como campo de natureza distinta das demais políticas sociais. Assim ela não cobriria necessidades específicas, seria uma política de mediação ou passagem para outras políticas sociais setoriais.
Discordo desta proposta. Considero que há de fato um aspecto distintivo entre a Assistência Social e as demais políticas sociais. Ela tem um caráter ético de base; ela deve operar a vigilância da condição humana. Por isso é uma política de provisão de mínimos sociais. Todavia, não na condição reducionista como querem alguns preocupados com a extrema pobreza ou a indigência.
A Assistência Social não tem como população-alvo a indigência, embora esta faça parte de seus demandatários. A Assistência Social deve ter como referência a exclusão social (ou os excluídos) caracterizadas no processo histórico.
Tenho insistido que, alçar o patamar de política social exige que definam as necessidades sociais que a Assistência Social deve ser responsável por cobrir, seja pela ação direta do Estado, seja em parceria com a sociedade, construindo o caráter público dessa possível política social.
Considero que a Assistência Social, enquanto política social, deve ser provedora de cinco seguranças, para além do direito à sobrevivência. Estas seguranças devem apoiar tanto as vulnerabilidades individuais do cidadão como coletivas da família, núcleo básico do processo de reprodução social. Trata-se, no caso, das seguranças de: acolhida, convívio social, rendimento, equidade e travessia.
Há aqui, como já salientei, aqueles que entendem a Assistência Social como uma política social com campo próprio de cobertura; e outros, que a entendem como fragmentada, parte das várias políticas sociais. Neste caso sua população-alvo é aquela que não dispõe de recursos próprios para, por exemplo, comprar medicamentos, material escolar, transporte etc.
No final dos anos 80, e pela promulgação da Constituição Federal, dois modelos se contrapuseram, no campo institucional, para a Assistência Social. O tradicional/conservador que opera a Assistência Social como prática compensatória, circustancial e atribui ao Estado um papel complementar a partir do princípio de subsidiariedade. Em contraponto ao modelo de cidadania inaugurado pela Constituição que afirma a Assistência Social como política de Seguridade Social, portanto afiançadora de direitos sociais e dever do Estado.
A clareza do confronto destes dois modelos de gestão e direção política foi sendo alcançada a partir do debate da Lei Orgânica de Assistência Social - Loas.
O transcurso deste processo pode ser demarcado em dois grandes passos: o primeiro, que levou à promulgação da Loas em dezembro de 1993; e, o segundo, num espraiamento dessa discussão nas Conferências Municipais e Estaduais preparatórias à Conferência Nacional em novembro de 1995.
Nesses dois passos, o debate sobre a política de Assistência Social priorizou seu estatuto institucional como área de produção de serviços e benefícios. Pode-se afirmar que nestes nove anos que nos separam da carta constitucional ocorreu uma substantiva alteração da gestão de Assistência Social pública e sua desconcentração/descentralização para a esfera municipal, que demonstrarei adiante.
Em análise preparada para o CFESS - Conselho Federal de Serviço Social, distingui três modelos de Assistência Social que denominei de: a) filantrópico-assistencial; b) pobre-consumidor; e, c) Seguridade Social.
A grande marca do modelo filantrópico-assistencial é que não alça o caráter de política pública. Pauta-se pela regulação ad hoc, isto é, caso a caso, sendo operado por sujeitos institucionais desarticulados. A ação não é assentada na cidadania ou em direitos sociais e permanece forte aliada do populismo, mantendo relações de concessão.
O modelo do pobre-consumidor entende a Assistência Social como campo dos carentes ou daqueles que não podem comprar com recursos próprios. Nessa leitura, a Assistência seria uma política que se ocupa em regulamentar uma forma de acesso a bens fora do mercado. Sem dúvida, a Assistência Social opera a desmercadorização; não é concorrencial ao mercado; é não contributiva; e defende como princípio a gratuidade. Neste caso, não tem congênere dentre as políticas sociais.
Nesses dois modelos (filantropia/assistencial e pobre/consumidor) ocorre um desvio de natureza de uma política social. Uma política social enquanto tal, se assenta na decisão pública em gerar cobertura coletiva a determinadas necessidades sociais. Neles, a Assistência Social se transforma em um conjunto de regras de distribuição, acervo técnico/moral e não uma política social enquanto responsabilidade pública e social.
É exemplar a leitura do funcionamento do Comunidade Solidária: um programa que seleciona municípios carentes para alcançar verbas. Não se apresenta a totalidade das demandas ou da direção política da ação para com os municípios brasileiros. Em contrapartida, os prefeitos lutam para serem incluídos como carentes (regra do jogo) e com isto, obter verbas nos mesmos moldes das mães que necessitam mostrar os filhos desnutridos para obter uma lata de leite, que os mantenha vivos.
O modelo de Seguridade Social para a Assistência Social é aquele inscrito na Constituição e na Loas enquanto política asseguradora da cobertura a vulnerabilidades sociais. Neste sentido ela é uma proposta preventiva, não contributiva e não compensatória. Por isso opera benefícios contínuos, eventuais, bem como serviços, programas e projetos.
Alcançar esta nova Assistência Social implica em mudar o conteúdo e a forma tradicional de gestão das práticas situadas nesse campo, alçando-a ao patamar de uma política social. Sem dúvida, a partir da Loas ocorreu a mudança organizacional da Assistência Social.
Nesse processo de alteração institucional por uma nova forma gerencial da Assistência Social brasileira foram realizadas mudanças institucionais pelo Governo Federal. Em janeiro de 1995 foi extinta a LBA, e instalada a Secretaria Nacional de Assistência Social (pela MP N° 813 de 1/1/95). Mas, em paralelo, foi inaugurado o Programa Comunidade Solidária. Criou-se um novo modelo para a Assistência Social, porém, de saída, um modelo partido ou dicotômico, com gestões paralelas.
A Secretaria Nacional de Assistência Social, sujeito governamental que deveria ter a centralidade maior nesta política, gastou grande parte do tempo de sua gestão em trabalhos de incorporação da LBA e formatação de seus escritórios regionais. Formulou, também, uma proposta para a política nacional de Assistência Social debatida pelo CNAS, ainda não promulgada.
O CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social, foi criado ainda em dezembro de 1993 (substituindo o antigo CNSS, criado em 1937) e formalmente instalado em fevereiro de 1994.
O CNAS já entra no seu terceiro biênio de gestão com alterações em sua composição, e oscilação de sua presidência entre um delegado da sociedade civil ou do Governo. Mas, neste tempo, ainda permanece com atribuições cartoriais do antigo CNSS. Não conseguiu, ainda, alterar as relações legais entre a União e as várias organizações sem fins lucrativos.
Constatei através de dados da Secretaria Nacional de Assistência Social, de setembro de 1997, que 72% dos municípios brasileiros (3.826) estão incluídos em Planos Estaduais de Assistência Social. Mas que somente 27% dos municípios é que tem planos próprios. Por outro lado, 52% (2.840) dos municípios têm o Conselho Municipal de Assistência Social aprovado em lei. E, 44,5% (2.412) têm também o Fundo Municipal de Assistência Social legalizado.
Todos os estados, incluindo o Distrito Federal, têm Conselho e Fundo devidamente aprovados: 69% (18) aprovados em 1995, e 31% (8) em 1996. Isto significa que os deputados estaduais de todo o Brasil debateram e votaram a matéria.
Portanto, na institucionalidade federal e estadual a Assistência Social já alçou o patamar de legalidade como dever do Estado. Embora não se tenha alcançado 50% da totalidade dos municípios com conselhos e fundos legalmente aprovados, é de se entender que o debate se alastrou.
Resta indagar o que se está entendendo pelo conteúdo dessa política de Assistência Social como dever. O que é esse dever, concretamente? Com quem o Estado deve ter tal dever? Com qual padrão devem o Estado e a sociedade cumprir esse dever?
Pode-se afirmar, portanto, que nos três anos de implantação da Loas (94/95/96) o Brasil conta com uma nova institucionalidade na gestão da Assistência Social. Hoje abriram-se os "muros" das organizações governamentais e principiou a publicização desta política social.
Este processo com certeza arregimentou múltiplas forças, gerando as pré-condições para uma nova institucionalização desse campo de política social.
Ocorreu um reordenamento institucional na direção da descentralização e democratização da gestão de Assistência Social no Brasil, ainda que este processo esteja incompleto. Mas ocorreu também, a institucionalização da dupla gerência pelo Governo Federal criando a ruptura com o princípio da unidade de comando estabelecido na Loas.
No estudo desenvolvido pelos pesquisadores do Núcleo de Estudos de Seguridade e Assistência Social da PUC-SP, examinando a implantação da Loas nos Estados do Rio de Janeiro, Santa Catarina e parte do Paraná constatou-se a importância da criação de uma área específica de apoio, assessoria e investigação nas universidades para o avanço dessa política. Os trabalhos de implantação da Loas (que na maioria se pautaram na experiência do movimento do Rio Grande do Sul), foram iniciados nos estados pela constituição de uma comissão interinstitucional  composta pelos órgãos governamentais e pelos Conselhos Regionais de Serviço Social, além das Universidades. A geração de Fóruns de âmbito estadual e municipal foi outra força para ampliação da arregimentação de forças para o debate do novo modelo político.
Este processo nucleou profissionais, dirigentes de organizações sociais públicas e privadas e lideranças de movimentos sociais. A presença dos demandatários desta política social tem se realizado por segmentos: terceira idade, portador de deficiência, população de rua, movimentos por creches etc.
A constituição dos fundos levou à discussão do orçamento para a assistência social e das fontes provedoras de recursos. Ocorreu, portanto, um avanço nesta direção, incluindo-se a estadualização do Fundo Nacional de Assistência Social. Agora são os estados os executores dos anteriores serviços da LBA.
Estudo realizado pela equipe de pesquisadores da UEL (Universidade Estadual de Londrina), mostra uma variação, nos municípios, do gasto anual por habitante na Assistência Social de R$ 5,79 a R$ 189,36 (1987). Ocorre uma discrepância de 33 vezes dentre os gastos dos municípios da região do Médio Paranapanema (Carvalho Lopes, Rizotto, Alves e Lima) com a Assistência Social. Isto reforça a necessidade de conseguirmos padrões de referência de gastos para a Assistência Social por qualidade de serviços esperados.
O mesmo estudo mostra que 64% dos serviços de Assistência Social pertencem a organizações privadas sem fins lucrativos e 36% delas são governamentais. É possível que este percentual analisado nos 42 municípios paranaenses se reproduza, com certa homogeneidade, no Brasil Sul e Sudeste.
Outra constatação do estudo é a de que 42% dos serviços destinam-se à criança e ao adolescente, 17% aos portadores de deficiência, 16% à população de rua, 14% a famílias e 11% aos idosos.
Através da Fundap, a Secretaria de Assistência Social - SAS, constituiu um "pool" de assessorias para apoio aos municípios e construção dos planos municipais; bem como para delinear a política para os portadores de deficiência. Tem ainda implementado o debate sobre a responsabilidade da Loas em realizar a provisão de mínimos sociais.
Pode-se afirmar, portanto, que constituir a Assistência Social como política social tem exigido uma série de definições e conceitos que delineiem com clareza o campo de alcance dessa política social. Não há unidade ainda, na determinação do conteúdo da Assistência Social como política social. Considero que corrigir esta ausência é essencial para o avanço dessa política pública, como já afirmei.

Atual modelo federal
Os dados sobre a implantação da Assistência Social no Brasil, pós-Constituição, permitem afirmar que hoje ocorre um processo combinado  entre a introdução da gestão cidadã da Assistência Social, operada por sua democratização e descentralização, com a reprodução das práticas tradicionais herdadas do anterior modelo de gestão de práticas. Consequente a isto, não há clareza do que se quer com essa política social.
Agrava este quadro o fato de que grande parte dos agentes dessa política são particulares, tendo como marca a produção fragmentada de ações, o que reproduz as referências da política tradicional de Assistência Social. Faltam incentivos para uma ação em rede.
Do ponto de vista dos agentes governamentais, não se dispõe, ainda, de estudos sobre os planos estaduais e municipais de Assistência Social. Foi iniciado esforço nesse sentido pelo Núcleo de Seguridade e Assistência Social da PUC-SP, que se acha em processo de coleta de planos para processar análise. É preciso mapear a direção e o impulso que estados e municípios vêm processando para implantar a política de Assistência Social.
O modelo de assistência social implementado pelo Governo Federal é marcado por algumas tendências que indicam uma resistência reiterada em constituir a Assistência Social como política de seguridade social. São indicativos desta afirmação a ocorrência de: gestão divergente; fragilidade do caráter público da assistência social; focalização de benefícios; retardo em estabelecer mínimos de cidadania; diluição da política de Assistência Social como dever do Estado.

Gestão divergente
Embora a Loas tenha como um dos seus princípios o comando único, vem ocorrendo uma desobediência a esse princípio legal na União. A esfera federal implantou ao mesmo tempo a Secretaria Nacional de Assistência Social e o Programa Comunidade Solidária com atuação concorrencial.
É interessante perceber que o Comunidade Solidária se propõe a negar a Assistência Social e não se coloca no âmbito dessa política, embora atue em seus programas. Há aqui um diálogo com o velho modelo tradicional e não com o disposto Constitucional. Assim, em nome de uma "nova política cidadã", a Secretaria Nacional de Assistência Social e o Programa da Casa Civil agem em paralelo.
Esta dupla gestão, com concentração de poder no Comunidade Solidária (pela sua hegemonia política, por ser gerido pela primeira-dama e por articular recursos financeiros de vários ministérios), subordina o papel da SAS como articuladora da "nova política de Assistência Social". Não há comando único no Governo Federal, como também, reproduz na gestão da Assistência Social a associação tradicional com o "primeiro-damismo", mesmo que a qualidade pessoal da intelectual Ruth Cardoso dê outra direção à sua ação, que não a tradicional ação maternal das primeiras-damas.
Esta forma partida de gestão quebra a consolidação da Assistência Social como dever do Estado, do ponto de vista da responsabilidade pública. Esta fragilidade, perversamente, vem ao encontro da regulação neoliberal que propugna a redução de responsabilidades governamentais. O solidarismo antecipou a discussão do dever do Estado.
O Programa Comunidade Solidária não só alimenta as relações com o "primeiro-damismo", como adota uma descentralização paralela à Loas, pois faz gestões diretamente com os municípios fragilizando a gestão regional de Assistência Social através das Secretarias de Estado. Mais ainda, ele vem adotando como de sua alçada o Programa Bolsa Escola da Secretaria Nacional de Assistência Social. Nesse processo descaracteriza esta atividade como parte da política nacional de Assistência Social, e a recoloca como compromisso pessoal do presidente da República.
 
Fragilidade do caráter público
    As iniciativas governamentais no campo da Assistência Social foram historicamente de duas ordens: subvencionar organizações da sociedade civil e fiscalizar a ação dessas organizações para que não lesassem a fé pública. Assim, a sociedade sempre precedeu a gestão estatal direta no campo da Assistência Social.
Neste quadro, constituir o dever do Estado não significa dizer que o próprio Estado deve passar a produzir diretamente os serviços, mas que reposicione a direção política de sua ação e dos seus recursos no campo da Assistência Social.
É urgente uma política de parceria pautada por uma clara política pública asseguradora de direitos entre Estado e organizações sem fins lucrativos. É preciso uma política de parceria, responsabilidade, transparência e direitos.
É preciso separar o entendimento de que a Assistência Social abrange todas as organizações sem fins lucrativos e, portanto, identifica-se com a filantropia. Há que se definir o que é uma organização de Assistência Social.
A partir desta compreensão é necessário estabelecer unidade de nomenclatura, banco de dados, cadastros unificados. Não se sabe quantas organizações de Assistência Social funcionam no País.
Pesquisa que o Núcleo de Seguridade e Assistência Social vem coordenando em São Paulo com um Coletivo de Organizações Pró-Rede Sócio-Assistencial da Cidade já identifica inúmeros problemas. A exemplo, o CNAS só agora vem incorporando endereços das organizações que registra. Este fato criou uma dificuldade em compatibilizar cadastros estaduais e municipais com o nacional.
A legislação reguladora dessa parceria é arcaica. A utilidade pública vem de 1935; os critérios de acesso a subvenções e isenções são altamente burocratizados, elitizados e desconectados com uma política pública de assistência social. Para essa relação não há conexão entre as três esferas de Governo. Elas são concorrenciais a ponto de se ter a utilidade pública federal, estadual e municipal.
É urgente um novo tratamento que ultrapasse a gestão cartorial do antigo CNSS com as organizações de Assistência Social, o que supõe mudanças de normas e procedimentos, e dedicação exclusiva do CNAS à Assistência Social.
 
Focalização dos benefícios
O acesso aos benefícios da Loas foi tardiamente implantado, adotando alta seletividade e reduzindo direitos constitucionais a políticas focalistas.
Os benefícios continuados, embora constitucionalmente estabelecidos em 1988 e regulamentados em dezembro de 1993 pela Loas, só entraram em operação em janeiro de 1996.
Há aqui algumas restrições ao acesso a esse benefício. A primeira decorre da própria lei, que vincula o benefício à renda familiar per capita de ¼ do salário mínimo. Isto permite incluir somente aqueles que recebem até R$ 29,99 reais per capita mensais. Todavia, a regulamentação do acesso ao benefício piorou este quadro. É considerado pelo INSS como renda o próprio benefício. Assim, uma família com duas crianças portadoras de deficiência , ao receber o benefício para um filho inviabiliza a inclusão do segundo. Portanto, famílias com maior agravamento, por ter dois deficientes, são duplamente penalizadas.
O acesso aos benefícios tem múltiplas restrições. A Medida Provisória N° 1.473-34 de 8/8/1997 é exemplar nesta direção. A MP 1473-34/97 interpreta o conceito da unidade familiar de modo a reduzir o acesso ao benefício. A Loas em seu § 1°  do artigo 20 considera como família: "a unidade mono-nuclear, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela contribuição de seus integrantes". A MP em questão retoma o conceito do Artigo 16 da Lei 8.213/91 (pré-Loas, portanto) que trata dos dependentes do segurado: cônjuge, pais, irmãos, filhos equiparados etc.
Ora, o benefício continuado se refere à família como aquela a quem o requerente imediatamente tem seu sustento vinculado. O artigo 16 fala dos dependentes do segurado, o que é uma questão de delegação do benefício. Como alçar o per capita de R$ 29,99 para ser incluído no benefício continuado, caso se some a renda de irmãos, pais etc? A noção do lar / teto foi removida, isto é, o beneficiário tem que ser "sem-teto".
Até agosto de 1997, de acordo com o SINAP/DATAPREV, foram requeridos no Brasil 704.559 benefícios, e concedidos 601.151, isto é, 85% das solicitações é que foram atendidas. Destes benefícios, 89% foram requeridos por portadores de deficiências. Considerando que o censo de 1996 apontou que o País tem 8,4 milhões de brasileiros com mais de 65 anos, os 75.404 atendidos pelo benefício por idade não chegam a sequer 1% da população dessa faixa.

Benefício de Prestação Continuada
Amparo Assistencial/LOAS - Brasil
Dados parciais, referentes aos dezenove meses de implantação do benefício (2/1/96-30/7/97)

Benefício	Especie Requeridos	%	Concedidos	%	Represados	%
Pessoa Portadora de Deficiência	599.963	89	509.637	91	55.155	9
Idoso (88)	72.746	11	70.881	95	4.046	5
Total	672.709	100	580.518		59.201

Fonte: SINAP/DATAPREV
LOAS/9707
6/7/97
Percebe-se que os benefícios aos portadores de deficiência têm represamento maior, possivelmente
pela dependência da perícia avaliativa da limitação para aprovação de inclusão.
É interessante perceber a concentração de demanda dos beneficiados na Bahia e em Minas Gerais.
Por outro lado, considerado o coeficiente de demanda para cada 100 habitantes vai se perceber que o
Acre e o Rio Grande do Norte foram os mais beneficiados. No Acre, quase 2 de cada 100 habitantes
recebem o auxílio. Em São Paulo, de cada 100 somente 0,17 é que alcançam o benefício. Aliás, São
Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Roraima são os estados mais excludentes no acesso.
Comparando este total com a especificidade do benefício, nota-se que o Acre privilegiou
sensivelmente o portador de deficiência. Seu coeficiente de distribuição para o idoso é um dos mais
baixos dos estados.
 

Fonte: SINAP/DATAPREV - DADOS DE JULHO DE 1997
BENEFÍCIO (B-87)= PESSOA IDOSA
BENEFÍCIO (B-88)= PORTADOR DE DEFICIÊNCIA

Comparação do custo aposentadoria/benefício continuado entre CLT/Funcionalismo/LOAS
 
 

Beneficiados	Gasto Mensal	Valor médio do  benefício
INSS(*)  17 milhões de aposentados	3,75 bilhões	R$ 220,59
Tesouro(*) 2,5 milhões de funcionários	4 bilhões	R$ 1.600,00
Tesouro(**)580 mil ou 0,5 milhão não contributivo	70 milhões	R$ 120,68

Fonte: (*) dados veiculados pela imprensa
(**) SINAP/DATAPREV

Comparando o custo dos beneficiados, verifica-se que enquanto o benefício continuado tem o custo
médio de R$ 120,00, o custo médio da aposentadoria do servidor público federal é de R$ 1.600,00,
ou 13 vezes maior. Para os 17 milhões de aposentados, os pouco mais de meio milhão que recebem
benefício continuado são somente 3%. É certo que dentre os aposentados pelo INSS, ainda
permanecem computados 683.416  beneficiados pela renda mensal vitalícia.
Quanto aos recursos para a Assistência Social foram previstos 893 milhões para o Fundo Nacional de
Assistência Social. Destes, 880 milhões (98.5%) são providos pelo Cofins - Contribuição para o
Financiamento de Seguridade Social.
Do orçamento previsto de 893 milhões foi gasto até agosto de 1997, 662 milhões ou 74% do previsto.
O interessante é que do gasto, a quase totalidade (94%) é procedente do Cofins. Não houve
desembolso de previsão orçamentária própria.

Retardo em estabelecer os mínimos sociais
A Loas define a Assistência Social como provedora de mínimos sociais, o que é inerente a uma
legislação de Seguridade Social. Considero esta questão a pedra de toque na mutação de
Assistência Social de práticas fragmentadas para uma política social.
A idéia de mínimos sociais traz por exigência a definição de padrões, isto é, a definição do que
aceitamos por mínimos  e do padrão com que esses mínimos devem ser assegurados.
A Constituição, ao apresentar um conjunto de direitos sociais, reforçou a idéia da Seguridade
Social ultrapassando a pobreza. Digo que pobreza não combina com seguridade, de fato é sua
antítese. Estamos em um País de grandes discrepâncias nas condições de vida. Assim, um olhar
reducionista dos mínimos é altamente perverso ou seriamente cúmplice da condição da elite bem
aquinhoada.
A Secretaria Nacional de Assistência Social desencadeou, em fevereiro de 1997, a discussão de
mínimos sociais. Todavia o debate ainda não foi socializado de modo a definir quais os padrões
de inclusão que devem ser adotados na Assistência Social, e quais suas responsabilidades em
supri-los.
Apresentei nesse Seminário um conjunto de propostas estratégicas para caminhar a
fixação de mínimos sociais na condição de uma revolução da consciência de cidadania
no Brasil, dos quais destaco:
 1. optar por mínimos sociais não significa abrir mão da cidadania e consolidar a pobreza e a
    exclusão social como condições de vida para uma parcela da sociedade;
 2. os mínimos sociais devem ser identificados como padrões básicos de inclusão e cidadania;
 3. a proteção social até hoje construída a partir da condição de trabalho formal precisa ser
    universalizada e garantida primordialmente a crianças e adolescentes;
 4. é preciso estabelecer estrategicamente campos prioritários para assegurar mínimos sociais
    estendendo-os no processo de avanço da consciência de civilidade.
 
A diluição da Assistência Social como dever do Estado
Não há interesse do Governo Federal em consolidar uma política de Assistência Social com
conteúdo próprio, deveres e responsabilidades específicas de caráter público.
A partir da adoção dos princípios neoliberais, a Assistência Social deve permanecer fracionada no
interior de diversas políticas sociais. Ela permanece entendida como forma seletiva que
constrói uma moral técnica para justificar o acesso a bens e serviços sem pagamento ou
fora do mercado. Volto portanto à questão inicial deste texto: é preciso estabelecer um
modelo político cidadão da Assistência Social.
Não tem ocorrido na sociedade brasileira, primordialmente pelo Governo Federal, interesse em
consolidar a Assistência Social no patamar da Seguridade Social ou de constituir uma política de
Previdência Social.
A direção política da política de Assistência Social implementada pelo Governo Federal não
obedece a Loas, bem como a interpreta de modo a se manter como uma ação
compensatória, circunstancial sem comando unificado. Esforços da SAS permanecem
isolados e não são consolidados como políticas universais.
Não está sendo atribuído à Assistência Social o padrão de política de seguridade e
proteção social. Ela ainda está restrita a práticas circunstanciais e focalizadas, embora já
tenha alcançado um novo padrão de gestão que deve manter seu contínuo avanço.
 
 

Orçamento e Financiamento
O financiamento da Assistência Social é crucial. Política pública sem recursos não é política
pública. E o que se tem? Primeiro, ausência da política. O que temos são alguns serviços, algumas
missões, alguns programas e alguns problemas.
O orçamento da Assistência vinha sendo apresentado ao Conselho de forma muito oculta. Não se
tinha muito clareza dos critérios para se chegar aos valores reais necessários para a área pela falta
de dados e informações. Então, se obedecia a uma regra do Governo Federal, que proíbe aos
Ministérios a ampliação de suas metas e solicitação de recursos.
Às vezes, ou quase sempre,  nem o próprio Ministério decide sobre o seu orçamento.É a área
econômica do Governo - Fazenda e Planejamento -, que de fato decide. Tendo em vista que a
prioridade do Governo é o controle da inflação, o sucesso do Plano Real, as políticas sociais vêm
sendo penalizadas, e, consequentemente, a Assistência Social.
Hoje se tem mais clareza sobre a trajetória da construção orçamentária e, por isso, é
possível afirmar que o orçamento da Assistência Social apresentado é apenas parcial,
porque outros ministérios como Saúde, Educação e Trabalho também fazem assistência
social, sem que o CNAS tenha controle, ou pelo menos informações, sobre o
investimento total e real do Governo Federal para a área.

As ONGs e os Conselhos
A ABONG vem participando ativamente como membro do CNAS - composto,
paritariamente por nove representantes governamentais e nove da sociedade civil -,
tendo exercido a vice-presidência nos anos de 1996 e 1997.
As ONGs associadas à ABONG e os Fóruns Regionais também têm se destacado no
processo de formação e consolidação dos Conselhos de Assistência Social Estaduais e
Municipais em todo o País, contribuindo para um significativo avanço na definição de
políticas e planos de ação mais participativos e democráticos.
A descentralização da Assistência Social requer instrumentos ágeis para sua avaliação e
seu aperfeiçoamento. Por isso, é extremamente necessário o acompanhamento desse
processo. O fórum mais adequado para que isso aconteça são as Conferências
(municipais, estaduais e federal) com representação de segmentos da sociedade civil.
A importância desse processo pode ser mensurada se lembrarmos que, passados dois
anos do início do processo de descentralização da Assistência Social, persistem os
graves problemas sociais, carecendo de soluções alternativas e eficazes, tais como:
    1. os valores repassados às instituições prestadoras de serviços assistenciais são
    irrisórios e indignos para a manutenção de crianças em creches, idosos em asilos e
    pessoas portadoras de deficiência em programas. Exemplificando, o valor mensal
    para manutenção de crianças em creche por oito horas, recentemente reajustado após
    três anos, é de R$ 17,00 per capita;
    2. os persistentes atrasos no repasse de recursos relativos aos compromissos firmados
    com as entidades prestadoras de serviço;
    3. o não cumprimento do compromisso público do presidente da República de revisão
    dos critérios e das restrições impostas à concessão e pagamento do benefício
    constitucional de um salário mínimo mensal (art. 203) às pessoas portadoras de
    deficiência e aos idosos;
    4. a precária parceria da União com os estados e municípios na condução do processo
    de descentralização da Assistência Social.
 
Dilemas e perspectivas
Atualmente fala-se muito em conselhos. Há aqueles que os defendem fervorosamente e
outros que têm crise alérgica só de ouvir o nome. Entre os dois extremos, é possível
perceber, também, calorosas e sensatas discussões sobre experiências concretas dentro e
fora do País, em geral, enfocando os limites e as possibilidades de conselhos paritários e
deliberativos em sociedades democráticas.  São discussões importantes, colocam a
democratização do Estado e da sociedade no processo atual de globalização.
Faz bem e é construtivo esse tipo de discussão. No caso específico dos conselhos paritários e
deliberativos de Assistência Social, por serem de constituição relativamente recente, são poucas
as contribuições. Talvez, o processo de conferências iniciado nos municípios, passando pelos
estados e culminando com a II Conferência Nacional, aporte subsídios que nos permitam refletir
melhor em que pé estamos e as necessárias medidas para correção de rumo.
Não é demais lembrar que foram criados três mil conselhos de Assistência Social no Brasil
inteiro. Em funcionamento, calcula-se em aproximadamente dois mil. É, sem dúvida, um número
expressivo. Mas o que significa isso em termos qualitativos? O que significa "em
funcionamento"? Uma, duas ou três reuniões por mês? Estarão estes conselhos/conselheiros e
conselheiras exercendo plenamente suas competências legais? E em que, concretamente, têm
contribuído para a qualidade de vida do público usuário da Assistência Social?
O processo de construção dos conselhos é extremamente variável e tem relação direta com o nível
de organização e organicidade da sociedade civil em cada um dos  municípios brasileiros. O jogo
de forças, concepções e interesses políticos dos governantes não deixam de ser, também,
expressão da própria sociedade. Como explicar que a cidade de São Paulo ainda não tenha o
Conselho Municipal de Assistência Social?!
São muitos os desafios no processo de criação e funcionamento dos conselhos. Há uma grande
distância entre os conselhos estabelecidos em lei e os conselhos "verdadeiramente existentes". É
possível observar dificuldades tanto no setor governamental quanto no setor não governamental.
Mesmo quando as duas partes têm um bom entendimento e conseguem trabalhar valorizando
mais os consensos sem escamotear os dissensos. A verdade é que somos todos aprendizes de
conselheiros e somos portadores de práticas diferenciadas e na maioria dos casos ensimesmadas.
Como valorizar a representação específica do segmento social ou da temática da secretaria ao
qual se está vinculado e ao mesmo tempo ser altruísta, pensar como conselheiro representante de
um todo, seja do Governo ou da sociedade civil? Como valorizar o todo da Assistência Social e
não subordiná-la às partes de cada um dos usuários? Como fazer-se ouvir se não há interesse pelo outro
segmento/ usuário da Assistência Social? É importante acabar com os monólogos dentro dos conselhos, só
assim todos os conselheiros/conselheiras poderão iniciar a formação de uma equipe.
É preciso também ter presente a noção de tempo histórico para que as coisas aconteçam.
Trabalhar firmemente para fazer acontecer, mas sem passar sobrepor ou atropelar o interesse do
coletivo. Construir uma equipe que funcione significa muito mais que distribuir tarefas... E as
responsabilidades de um conselho, como determina a lei, exige o envolvimento de todos e até
muito mais.
Conselho que se isola ou se sente auto-suficiente está condenado a um mero papel burocrático,
perde vida e razão de ser. A busca de parcerias é absolutamente recomendável e necessária. Em
não sendo assim, como deliberar sobre a política? Como enfrentar o processo orçamentário (plano
plurianual, lei de diretrizes orçamentária, lei orçamentária e a execução do orçamento)? Como
trabalhar os planos de Assistência Social? Como estabelecer critérios para a boa aplicação dos
recursos públicos? Como fiscalizar a qualidade dos serviços aos usuários da Assistência Social?
Os conselhos de Assistência Social representam uma conquista da sociedade e são fundamentais
na democratização do Estado. É preciso reconhecer as dificuldades, e com determinação e
criatividade buscar as soluções para cada problema. Por fim, buscar novos métodos e técnicas de
capacitação dos conselheiros e das conselheiras para uma melhor qualidade do fazer dos
conselhos; e envolver o Estado e organizações da sociedade civil, neste processo.

Necessidade de integração das áreas da Seguridade Social
A Seguridade Social caracterizou-se como um dos grandes avanços da Constituição de 1988: no
seu artigo 194 ficam especificados e garantidos, entre outros, os princípios da universalidade da
cobertura e atendimento, da uniformidade e equivalência dos benefícios às populações urbanas e
rurais, irredutibilidade do valor dos benefícios, do caráter democrático e descentralizado da
gestão administrativa etc, garantias, portanto, da cidadania, e dela fazem parte a Previdência, a
Saúde e a Assistência Social.
Para garantir o controle social das políticas da área da Seguridade Social e sobre o seu orçamento,
foi criado, por determinação constitucional, o Conselho Nacional de Seguridade Social (CNSS).
Este Conselho, todavia, deixou de funcionar por nove meses, exatamente em um período de
grande importância para a Seguridade, em que a sociedade discutia a Reforma Previdenciária, as
ameaças à existência do Sistema Único de Saúde (SUS) e a Assistência Social (a última a ser
regulamentada) estava tendo a sua Lei Orgânica deformada por Medidas Provisórias. O Conselho
da Seguridade mostrou-se impotente para resolver questões de tal magnitude e, para
reverter esta situação, faz-se necessária uma profunda mudança em sua organização e
funcionamento.
Os fóruns de Assistência Social, que garantiram amplas mobilizações em defesa da Loas e depois
em sua aplicação, cumprem importante papel. A criação do Conselho Nacional de Assistência
Social - CNAS -  e, posteriormente, dos Conselhos Estaduais e Municipais de Assistência Social,
concretizaram e garantiram a mobilização da área, a exemplo da II Conferência Nacional de
Assistência Social, obstruída pelo Governo por meio da edição da Medida Provisória N° 1.473-30
de 16 de abril de 1997. Posteriormente, a II Conferência Nacional foi assegurada em função da
realização vitoriosa das Conferências Municipais e pela garantia das Conferências Estaduais em
todo o País.
A Plenária e a Conferência Nacional de Saúde, com sua vasta experiência, e o Conselho Nacional
de Saúde, defensor desta área, bem como os Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde, têm
uma história de luta pela preservação da Saúde Pública.
Infelizmente, estas organizações e mobilizações não foram suficientes para uma articulação e
unificação da Seguridade Social. O que existe são seminários e outras formas de discussão da
Seguridade que não conseguem, efetivamente, vincular as três áreas, desde suas políticas e
execução até seu financiamento e outros.
Mantida esta situação de desarticulação entre as três áreas da Seguridade, torna-se mais
difíciil defendê-las como um todo e, em consequência, de forma setorial, pois isoladas
tornam-se mais frágeis aos ataques do neoliberalismo e sua política de "Estado Mínimo".

No orçamento, a clareza da tentativa de fragilizar a Seguridade
Entre as sucessivas investidas do Governo FHC contra a formação de uma Seguridade forte, está
o processo de elaboração do Orçamento da Seguridade Social para 1998.  Discutido pelos
Conselhos Nacionais Setoriais (Saúde, Previdência e Assistência Social) e por eles aprovado,
posteriormente foi submetido ao Conselho Nacional de Seguridade Social (CNSS), onde também
foi aprovado. No entanto, o Orçamento Geral da Seguridade Social foi totalmente modificado
pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO).
A justificativa de tal desmonte foi, mais uma vez, a "defesa" do Plano Real e as prioridades do
Governo FHC, que somente no discurso é voltado para o "social". Cumpre ressaltar que o próprio
Tribunal de Contas da União (TCU) verificou objetivamente a progressiva diminuição de
investimentos de recursos na área social.
Assim, o Orçamento da Assistência Social para 1998, aprovado pelo CNAS e elaborado
pelo MPAS com base no Plano Plurianual do próprio Governo e nas demandas da área
dos planos estaduais, foi totalmente alterado. O Conselho solicitou  recursos no valor de
R$  3,2 bilhões, e a SOF do MPO aprovou apenas R$ 1,3 bilhão.
Na mesma linha, o Conselho Nacional de Saúde aprovou orçamento de R$ 22,8 bilhões,
que foi reduzido a R$ 19,1 bilhões (contando com a manutenção da Contribuição
Provisória sobre Movimentação Financeira -CPMF, ainda não aprovada pelo Congresso).
Caso a continuidade da CPMF não seja mantida, o orçamento da Saúde sofre uma queda
de R$ 7,0 bilhões, totalizando apenas R$ 12,0 bilhões.
O Conselho Nacional de Previdência, de sua parte, aprovou um orçamento de R$ 58,7
bilhões, reduzido para R$ 56,4 bilhões.
Portanto, teremos um Orçamento para a Seguridade Social muito menor, com corte de R$ 7,9
bilhões, e, apesar de a soma dos Ministérios da Saúde e Previdência totalizar R$ 76,8 bilhões, o
Orçamento total da Seguridade perfaz um montante de R$ 106,0 bilhões, mas, cuja
diferença destina-se para o pagamento de servidores inativos de todos os Ministérios, já
que os servidores ativos e inativos da área da Seguridade Social fazem parte de seus
respectivos Ministérios (Saúde e MPAS).
Desta forma, com o orçamento mutilado, a Seguridade Social é, com certeza, um dos direitos
constitucionais que mais tem sofrido ataques, como é o caso da proposta de privatização da
Previdência, a destruição do SUS e a volta do fisiologismo e da filantropia à Assistência Social,
pois esta, enquanto política pública, recebe apenas 1,2% do Orçamento. Ao passo que o Programa
de Governo à "Comunidade Solidária" recebe R$ 2,9 bilhões, o que nos faz perceber que o
comando único proposto pela Loas está longe de ser conquistado.
Além do desrespeito aos valores aprovados pelos Conselhos, o Orçamento da Seguridade Social
não é totalmente conhecido. O próprio Conselho Nacional da Seguridade Social aprova apenas o
orçamento do Ministério da Saúde e o do Ministério da Previdência e Assistência Social: os
demais recursos da Seguridade não passam pela fiscalização do Conselho.
No caso da Assistência Social, apenas aproximadamente 35% dos recursos são controlados pelo
órgão gestor (SAS) e fiscalizados pelo Conselho Nacional de Assistência Social, contrariando a
Loas, que prescreve que se deve ter acesso e fiscalizar a execução de todos os recursos aplicados
na Assistência Social. Portanto, fica fora do controle social o Orçamento usado pelos vários
Ministérios e pelo "Comunidade Solidária".
No quadro abaixo apresentamos os recursos destinados a cada programa de Assistência Social,
lembrando ainda que parte deles pode ser contigenciada (não disponibilizada, o que vem
acontecendo nos últimos anos). Além disso, dois programas - Ação Comunitária e Geração de Renda -
foram extintos com a já conhecida desculpa de prioridades e contenção de recursos.
 
 
FUNDO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

FNAS/MPAS

				R$ MILHÕES MÉDIOS/97
	1996	1997	PLO 98	Variação %

 

AÇÕES	Executado	Lei	Dispon.(1)
	(A)		(B)	(C)	C/A	C/B
BENEFÍCIOS - BPC	139	380	340	803	478	136
BRASIL CRIANÇA CIDADÃ	99	93	83	110	11	33
CRIANÇAS, IDOSOS E DEFICIENTES - EX LBA	288	343	306	326	13	7
TRABALHO INFANTO-JUVENIL	-	20	18	25	-	39
AÇÕES COMUNITÁRIAS	35	15	13	-	-	-
GERAÇÃO DE RENDA	55	43	38	-	-	-
TOTAL	616	894	798	1.264	105	58
100	3	-	-	-	-	-
122	73	-	-	-	-	-
139	1	4	3	4	300	33
151	-	9	8	-	-	-
153	539	881	787	1.260	134	60

 

(1)   Disponível = Disponibilidade para movimentação e empenho, nos termos do Decreto nº
    2.214, de 25/4/97, e suas alterações.
 
(2)   Especificação das Fontes de Recursos
     100 - Recursos Ordinários
       122 - Renda Líquida de Concursos de Prognósticos
       139 - Alienação de Bens Apreendidos - FUNDAF
       151 - Contribuição Social sobre o Lucro das Pessoas Jurídicas
       153 - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
 
 
    Nota: PLO/98 - Projeto de Lei Orçamentária, para o exercício de 1998, encaminhado ao
    Congresso Nacional por intermédio da Mensagem n  955, de 29 de agosto de 1997,
    publicada no Diário Oficial do dia seguinte.
 
Observando a tabela, verificamos mais claramente a diminuição de 60% no Orçamento da
Assistência Social, comparado com o originalmente aprovado pelo CNAS. Além disso,
destacamos, entre outros, o atendimento de creches; ao idoso e a entidades que atendem pessoas
portadoras de deficiência: não houve aumento de meta, o que já vem ocorrendo há cinco anos. O
per capita para estas entidades aumentou apenas 14%. Dando como exemplo uma creche, o
repasse mensal para o atendimento diário de oito horas de uma criança era de R$ 14,00 e passou
para apenas R$ 17,00.
Além das já referidas extinções de programas importantes para a população-alvo da Assistência
Social, o Programa de Combate ao Trabalho Infanto-Juvenil teve recursos alocados que
servem apenas para não extinguí-lo.
O Benefício de Prestação Continuada (BPC), que teve um aparente aumento, não será garantido a
toda população que dele necessita, em virtude dos critérios que estabelecem suas concessões aos
idosos acima de 70 anos e portadores de deficiência com renda familiar per capita de ¼ (um
quarto) do salário mínimo. Este benefício, que é constitucional, recentemente sofreu mais
restrições pela edição da Medida Provisória N° 1.473/34 de 8 de agosto de 1997.
A procura de novas fontes de recursos para a Seguridade Social poderá reverter a sangria do
Orçamento, sendo que, por determinação legal, seus recursos devem ser destinados apenas à
Seguridade Social, mas na prática isso não acontece e os mesmos são desviados para vários fins,
notadamente para o pagamento da dívida externa. Constituirá também uma forma de romper com
a desintegração entre as áreas, pois as novas fontes devem fazer parte do Orçamento da
Seguridade como um todo, e garantir a sua utilização apenas nas áreas que a compõem (Saúde,
Previdência e Assistência).
A desarticulação entre as áreas vem desde a elaboração da Constituição, quando setores
experientes em mobilização e organização conquistaram direitos mais consistentes, que
poderiam, se houvesse  uma integração maior, ser estendidos a áreas com menos experiência.
As diferentes trajetórias das áreas da Seguridade Social  são um dos fatores responsáveis pela
desarticulação. A Previdência, sempre entendida como seguro, continua sendo benefício para
quem paga, apesar de ter englobado a previdência rural e outros benefícios. A Saúde é a única que
se apresenta como direito universal para todos que a procuram, assegurado atualmente pelo SUS.
A Assistência Social, sempre tida como benesse, torna-se política através da
Constituição e posterior sanção da Loas: existe para os que dela necessitam,
universalizando assim os direitos.
A desarticulação das áreas da Seguridade Social precisa acabar se quisermos mantê-la nos termos
da Constituição. Neste sentido, propomos aqui algumas posturas mínimas a serem adotadas na
tentativa de reversão da atual situação, pois a Seguridade Social é imperativa, mas não é
irreversiva, depende de nossa mobilização, organização e vontade política. Integradas, as áreas da
Previdência, Saúde e Assistência Social reforçam a Seguridade Social e, em  contrapartida, esta
será por elas assegurada.
 
      u Defesa da Seguridade Social;
 
      u Fortalecimento do Conselho Nacional de Seguridade Social, integrando as áreas setoriais;
 
      u Fortalecimento dos fóruns e plenárias, criando reuniões unificadas no caso da
    Assistência Social e da Saúde;
 
      u Integração entre os Conselhos Nacionais de Assistência Social, Saúde e da Previdência, além
    de suas participações no Conselho Nacional da Seguridade Social;
 
      u Atuação  dos Conselhos Estaduais e Municipais na área da Seguridade Social, de forma
    integrada e na busca de ações comuns;
 
      u Atuação conjunta da área da Seguridade, mesmo em questões específicas de cada área, que
    devem ser preservadas;