Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente

Alexandre Fortes

A criação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) em 1990 representou um passo decisivo para a mudança da situação dramática vivenciada por parcela significativa da infância e da juventude brasileiras, que, situando-se no elo mais fraco de uma sociedade marcada pela exclusão, tornam-se vítimas preferenciais das suas mais perversas manifestações. O caráter profundamente inovador do Estatuto no que diz respeito à concepção de políticas públicas pode ser percebido em primeiro lugar na busca de uma defesa e garantia integral dos direitos a serem assegurados, sobrepondo-se às divisões das diferentes áreas (saúde, educação, promoção social, etc...) responsáveis pelas ações que devem assegurar o gozo desses direitos. Trata-se portanto de buscar o atendimento das necessidades da criança e do adolescente a partir de uma política global e não mais de diferentes (e por vezes contraditórias) políticas derivadas da compartimentação do Estado.

Além dos ganhos em termos de eficácia, uma concepção de atendimento integral como a citada expressou a transformação em lei de princípios que os movimentos de defesa de direitos de crianças e adolescentes vinham já exercendo na sua prática e defendendo como valores para a sociedade desde o final da década de 70. Segundo esses princípios, crianças e adolescentes são sujeitos de direitos em condições especiais de seres em desenvolvimento, e não objetos passivos da ação ou omissão do Estado e da sociedade. Simultaneamente, começou-se a romper com a divisão historicamente estabelecida entre “crianças” e “menores”, através da qual os filhos das classes populares são definidos e estigmatizados pela condição jurídica que os transforma em potenciais “infratores impunes” aos olhos da opinião pública conservadora e das “forças da ordem” da nossa sociedade.

Mas a concepção de política pública presente no ECA não é apenas integral, no sentido de pensar a defesa de direitos de crianças e adolescentes a partir do conjunto de suas necessidades e sem discriminações de qualquer ordem. Ela é também participativa, ao conceber a criação de uma estrutura congestionária envolvendo representação paritária do governo e da sociedade civil como condição necessária para sua própria viabilização. Nesse sentido, o ECA é provavelmente o caso mais expressivo de uma política setorial específica que busca explorar o potencial das brechas conquistadas na Constituição de 1988 para a introdução de mecanismos de participação popular no funcionamento institucional do país.

É digno de nota que, num momento em que a situação da infância e da adolescência demonstrava sinais visíveis de agudização, com a problemática dos “meninos e meninas de rua” ganhando destaque crescente, tenha se evitado o caminho fácil, porém improdutivo, da busca de soluções imediatistas. Muito pelo contrário, a proposta expressa no ECA apostou numa dupla mudança cultural (da visão da infância e adolescência na sociedade e na concepção de gestão de política pública), que para se efetivar enfrenta a pressão por medidas pontuais e autoritárias de efeito “imediato”, como os arrastões policiais para “limpar” as ruas dos meninos e meninas que nelas vivem ou delas tiram sua sobrevivência.

O caminho para a concretização dessa mudança cultural e a obtenção de resultados concretos duradouros e coerentes com o respeito aos beneficiários das políticas foi buscado em um profundo e complexo reordenamento institucional . Esse reordenamento envolve em primeiro lugar a definição precisa das áreas de responsabilidade do Executivo nas esferas municipal, estadual e federal, buscando evitar a sobreposição de iniciativas e implantar a municipalização do atendimento. Um segundo ponto fundamental na reestruturação necessária ao pleno funcionamento do ECA é a constituição dos Conselhos Tutelares, como organismos representativos da comunidade responsáveis “por zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente” (ECA, art. 131).

Como condição para que a nova concepção de direitos se implante plenamente poderíamos incluir ainda a redefinição do papel do judiciário, que decorre diretamente da própria constituição dos Conselhos Tutelares, acabando com o poder quase ilimitado dos Juizados existente no antigo Código de Menores e enfatizando a necessidade de uma atuação articulada às novas instâncias por parte dos atuais Juízes da Infância e da Juventude. O mesmo ocorre no que diz respeito à necessidade de mudanças na atuação policial frente a autores de ato infracional e a meninos e meninas de rua em geral, o que exige uma profunda transformação no modo como eles são encarados pelas próprias autoridades da área de segurança.

O ECA está impondo também a necessidade de reestruturações nas próprias instituições públicas e privadas de atendimento, envolvendo definição precisa e atendimento, envolvendo definição precisa e atendimento específico para diferentes clientelas (faixas etárias, portadores de necessidades especiais, etc. ) e a observância de condições de atendimento e trabalho pedagógico que respeitem a condição de ser humano em desenvolvimento.

Por fim, mas como condição preliminar para a sustentação de toda essa complexa engenharia, encontramos a constituição e implementação de Conselhos de Direitos, “órgãos deliberativos e controladores das ações (...)” em que está “assegurada a participação popular paritária (...)” (ECA, Art. 88, Inciso II) nos municípios, Estados e no plano federal. É a situação atual do processo de implantação desses conselhos, responsáveis pela elaboração, integração e controle da execução das políticas públicas voltadas para a defesa dos direitos de crianças e adolescentes, que analisaremos neste artigo.

Uma radiografia nacional

De acordo com levantamento efetuado pelo extinto Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (CBIA) em setembro de 1994, 24 das 27 unidades da federação possuíam Conselhos Estaduais de Direitos da Criança e do Adolescente em funcionamento. Os conselhos do amapá e de Roraima se encontrariam em fase de implantação, enquanto a criação do conselho de Tocantins estaria em tramitação.

No que diz respeito aos 5.024 municípios brasileiros então existentes, 2.362 (47,01%) já haviam criado o seu conselho municipal, dos quais 1.723 (34,29%) estariam em funcionamento, 379 (7,54%) em fase de implementação e 260 (5,18%) sem implementação. Dos 2.662 conselhos municipais que ainda não haviam sido criados, na maioria dos casos (1.564 ou 31,13%) não se verificava sequer uma articulação, e num pequeno número (121 ou 2,4%) já estava em tramitação.

A distribuição geográfica dos conselhos municipais apresentava grandes variações, sendo que a região Sul (onde eles já haviam sido criados em 63% dos municípios) e Centro-Oeste (em 62%) se destacavam positivamente. O Sudeste ficava na média nacional (47%), enquanto Norte (36%) e Nordeste (34%) apresentavam os índices mais baixos.

Esses números facilitam a construção de uma primeira imagem aproximativa, cuja precisão, no entanto, pode ser questionada devido à grande disparidade no interior das regiões, como no caso do Nordeste, onde a média regional mais baixa do país oculta que o Estado do Ceará possui isoladamente a média mais alta (85%). No Sudeste, coincidência exata com a média nacional resulta da mistura de índices altos em Estados com pequeno número de municípios (80% e 81% no Espírito Santo e Rio de Janeiro, respectivamente) com índices baixos nas unidades com maior número deles (40% para Minas Gerais e 46% para São Paulo).

Poderíamos, por outro lado, agrupar em blocos os Estados em que os conselhos já haviam sido criados: em mais de 75% dos municípios (Ceará, Sergipe, Espírito Santo, Rio de Janeiro, Paraná, Distrito Federal, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul), entre 50% e 74% dos municípios (Acre, Amapá, Rondônia e Santa Catarina), entre 25% e 49% (Pará, Roraima, Maranhão, Pernambuco, Minas Gerais, São Paulo, Rio Grande do Sul e Goiás) e em menos de 25% (Amazonas, Tocantins, Alagoas, Bahia, Paraíba, Piauí e Rio Grande do Norte).

Infelizmente, o levantamento do CBIA (ao menos a síntese distribuída na Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente de 1994, na qual se baseia esta análise não inclui a dimensão populacional dos municípios onde os conselhos já haviam sido criados, o que poderia alterar em muito a noção sobre o universo abarcado (ao menos oficialmente) pela ação desses organismos. Uma análise realizada pela Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor do Rio Grande do Sul (FEBEM) a partir dos próprios dados do escritório regional da CBIA revela que, apesar do índice relativamente baixo de municípios com conselho criado (48%), eles possuíam 82,23% da população estadual. Sabendo-seque em função de fatores como o maior grau de organização da sociedade civil e a prioridade estabelecida pelos conselhos estaduais e por importantes agências de apoio e fomento a esse processo (como o UNICEF, e o próprio CBIA até sua extinção) tem sido uma tendência geral a busca da implantação dos conselhos nos maiores municípios (assim como naqueles que por algum outro motivo possuam situação grave de desrespeito a direitos), é provável que o caso do Rio Grande do Sul corresponda a uma amostragem da realidade nacional. Dessa forma, o percentual da população brasileira coberta pela ação dos conselhos seria bastante superior ao do número de municípios , que sem dúvida deve ter sido significativamente ampliado desde 1994.

Entretanto, se os dados numéricos tendem a fornecer a visão de um avanço significativo diante do enorme desafio que significa estabelecer os conselhos municipais em todo o país, um maior rigor nas categorias empregadas para classificá-los poderia revelar um quadro bem mais preocupante. Os critérios para definir o que é um conselho municipal ou estadual “em funcionamento” foram debatidos pelo próprio Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda). Porém, se a interpretação dessa categoria fosse relacionada ao cumprimento efetivo do papel previsto no ECA, de formulação e coordenação da política de atendimento e garantia dos direitos, é provável que seriam raros os conselheiros capazes de sustentar que a instância da qual participam realmente “funciona”.

“É freqüente o caso de conselhos que lutam ao longo de toda uma gestão do Executivo para conseguir um espaço de funcionamento definido, sendo desalojados logo depois da posse do novo governo”.

Superado um primeiro esforço para a criação e regulamentação das atividades dos conselhos, seus membros têm enfrentado um amplo leque de problemas, que analisaremos a seguir, para fazer valer o papel e as atribuições legais asseguradas pelo Estatuto a esses organismos.

As pedras no meio do caminho

Poderíamos agrupar os principais problemas enfrentados para a efetivação dos conselhos de direitos em alguns conjuntos, relacionados à estrutura e condições de funcionamento, falta de articulação e desconhecimento recíproco entre as diferentes instituições neles representadas, representatividade e capacidade de decisão dos conselheiros, capacitação e experiência de trabalho em equipe e, finalmente, resistência do Executivo em aceitar o caráter deliberativo e gestor dos conselhos.

Condições de funcionamento

O primeiro e mais elementar desses problemas, que se refere a condições mínimas de funcionamento - como sede, telefone, funcionários, entre outras -, nem sempre tem sido de fácil solução. É freqüente por exemplo o caso de conselhos estaduais e municipais “nômades”, que muitas vezes lutam ao longo de toda uma gestão do Executivo para conseguir um espaço de funcionamento definido, para serem desalojados logo após a posse do novo governo, com prejuízos óbvios para o desenvolvimento dos seus trabalhos. Raros são os conselhos que, como é o caso do Estadual de Pernambuco, possuem sede própria e infra-estrutura permanente. As dificuldades nesse plano atingiram até mesmo o próprio Conanda, que se viu obrigado a formalizar em uma resolução o pedido encaminhado ao Ministro da Justiça (que preside o próprio conselho) para uma “...solução definitiva acerca da localização do Conanda, sua Secretaria Executiva e o Fundo Nacional da Criança e do Adolescente...”.

De fato, o ECA prevê (no seu Artigo 88, Inciso IV) como uma das diretrizes da política de atendimento a “manutenção de fundos nacional (5), estadual e municipal, vinculados aos respectivos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente”, que se encontram atualmente em diferentes graus de implementação. Os fundos seriam a solução definitiva não apenas para a autonomia de funcionamento dos conselhos, mas também para um novo direcionamento dos projetos de atendimento e defesa de direitos a partir de uma estratégia global por eles conduzida. Ocorre que, mesmo nos raros casos em que se completou o processo de sua regulamentação, em geral os fundos apenas conseguiram até o momento doações obtidas via incentivo fiscal da iniciativa privada, limitadas a 1% do Imposto de Renda devido pelo Decreto nº 794, de 5 de Abril de 1993, e não o repasse dos recursos orçamentários públicos que lhes deveriam ser destinados. Diante da situação falimentar de grande parte dos Executivos e da resistência de muitos de seus ocupantes de abrir mão da manipulação de verbas que freqüentemente são destinadas a medidas demagógicas e eleitoreiras, desvinculadas de qualquer política global de enfrentamento dos problemas sociais, pode-se prever grandes dificuldades para que isso venha a ocorrer.

Desarticulação e divergências

Um segundo obstáculo a ser superado reside na falta de articulação, no desconhecimento e muitas vezes nas divergências entre as diferentes instituições que compõem os conselhos e que, superando um histórico de fragmentação, devem passar a interagir como elementos complementares no interior de uma política global. Isso não ocorre apenas entre órgãos do poder público e instituições da sociedade civil (o que seria relativamente natural numa experiência inovadora de trabalho conjunto), mas também no interior de cada um desses campos e muitas vezes de modo mais acentuado entre os diferentes organismos estatais. A própria busca de informações relativas a questões da área de responsabilidade de uma instituição ou organismo pode se revelar uma tarefa delicada, identificada como ingerência e portanto desencadeadora de resistência.

“Muitos responsáveis por instituições de atendimento retêm informações ou fornecem dados parciais, o que prejudica o conselho em seu papel deliberativo e coordenador das políticas de atendimento”

Embora participando muitas vezes dos próprios conselhos, nem sempre os responsáveis por instituições de atendimento, sejam elas governamentais ou não, assimilaram as mudanças propostas pelo ECA a ponto de aceitar as transformações que precisam ser realizadas nas suas próprias entidades. Reter informações ou fornecer apenas dados parciais pode postergar ou inviabilizar a assunção pelo conselho de seu papel deliberativo e coordenador das políticas de atendimento. Tal papel envolve necessariamente um exame sobre a pertinência e a qualidade do trabalho de instituições muitas vezes habituadas a funcionar completamente fechadas a qualquer forma de controle social.

Assim como a falta de acesso a informações e dados relativos às políticas de cada órgão ou instituição pode inviabilizar a elaboração e gestão de uma política integrada, o mesmo pode se dar em função da paralisação dos conselhos devido a diferenças de concepção ou de estratégia mais ou menos explicitadas. Ao contrário do item anterior, aqui a representação da sociedade civil tende a assumir o papel de protagonista, seja nos casos de polarização com o governo, seja nas crises relativamente freqüentes entre os diferentes setores que a compõem. Retomaremos esta questão mais adiante, quando nos dedicarmos ao “estado de ânimo” predominante atualmente entre os representantes não-governamentais nos conselhos.

(5). O Fundo Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente foi criado pelo Artigo 6º da lei 8.242, de 12 de Outubro de 1991, que criou o Conanda, o regulamentado pelo Decreto nº 1.196, de 14 de julho de 1994. Observe-se que mesmo no plano federal, onde atuam organizações da sociedade civil bastante articuladas e com capacidade de pressão, o processo de regulamentação do Fundo levou quase três anos para se concluir.

Mas se as divergências nem sempre aparecem de forma tão explícita no lado governamental, talvez isso se deva em boa medida ao fato de que muitas vezes os conselheiros que o representam não possuem de fato poder de decisão e representatividade em relação aos centros efetivos de condução política do Estado. Diante das dificuldades práticas e/ou falta de interesse dos membros governamentais titulares (ministros, secretários estaduais e municipais, etc. ) de participar regularmente das atividades dos conselhos, quem o faz geralmente são os suplentes indicados pelos primeiros. O que seria uma saída operacional bastante lógica pode com freqüência transformar-se em mecanismo de esvaziamento dos conselhos, se a indicação da suplência for realizada (como ocorre com freqüência) até mesmo com o desconhecimento por parte do indicado sobre a finalidade e a natureza da tarefa que lhe está sendo atribuída. Em outros casos, mesmo sendo da área e possuindo experiência, falta aos indicados a legitimidade para sustentar qualquer decisão no organismo do qual são oriundos, e não raro esses representantes acabam (numa curiosa inversão de papéis) exercendo nos Conselhos papel mais crítico em relação à inoperância do governo do que os representantes não-governamentais, sem que disso se origine qualquer resultado prático.

Capacitação

Para cumprir sua função, os conselhos enfrentam também as limitações de capacitação dos seus membros. No lado não-governamental, capacitar-se a pensar e interferir sobre políticas públicas envolve, além dos conhecimentos técnico-políticos necessários, a própria superação de uma ação centrada meramente na denúncia e na reivindicação, assim como no atendimento voltado para universos específicos e limitados.

“As entidades participantes precisam desenvolver competências como o domínio dos meandros jurídicos e da estrutura do Estado e a análise da viabilidade e coerência de medidas em estudo nos conselhos”

Assumir um assento no conselho de direitos geralmente significa para uma entidade não-governamental deixar uma esfera de responsabilidade extremamente limitada no atendimento ou na defesa de direitos de um segmento específico de crianças e/ou adolescentes, para situar-se como parte de uma representação social cujos posicionamentos podem interferir de maneira muitas vezes decisiva na manutenção ou mudança de políticas que afetam diretamente os direitos do conjunta da infância e da adolescência.

Naturalmente, como ocorre em qualquer instância de participação popular, há entidades que sequer se propõem a realizar essa passagem do particular para o geral, e ocupam suas vagas nos conselhos apenas como um espaço destinado a buscar projeção ou, eventualmente, informações e contatos que possam vir a ser de algum modo utilizados em benefício dos seus interesses institucionais.

Para aquelas, porém, que se propõem a exercer o caráter público dessa representação, o domínio dos meandros jurídicos e da estrutura do Estado, a capacidade de articulação inter-institucional em torno de objetivos comuns, a análise da viabilidade e coerência de medidas em estudo e a própria capacidade de formulá-las estão entre as competências a serem necessariamente desenvolvidas.

Já no tocante aos setores governamentais, o entrave maior localiza-se num histórico de centralização do poder de decisão e planejamento sobre as políticas, assim como na visão auto-suficiente e particularista peculiar a cada órgão. Nesse caso, o efetivo fundamental a ser buscado via capacitação é o de reeducação para uma nova concepção de cidadania e de políticas públicas, para cujo exercício muitas vezes o próprio instrumental técnico peculiar a cada área de governo terá de ser refeito. Exemplo disso são os procedimentos de elaboração de orçamento público, tradicionalmente tecnicistas e fragmentários, que se confrontam com a lógica da política de atendimento integral.

Um amplo trabalho de capacitação voltado para os conselheiros de direitos tem sido desenvolvido em todo o país por profissionais de diversas áreas (direito, psicologia, serviço social, pedagogia, psicologia, etc.), vinculados a universidades, ONGs, UNICEF e a organismos públicos (até mesmo a alguns conselhos estaduais, que atendem demandas dos conselhos municipais).

Geralmente essa capacitação tende a se concentrar nos aspectos jurídicos e políticos envolvidos no ECA e na legislação a ele relacionada (com ênfase na própria regulamentação dos conselhos e dos fundos), em temáticas ligadas às próprias particularidades da infância e da adolescência (assim como dos diferentes tipos de desrespeito e privação de direitos a que crianças e adolescentes se encontram expostos) e ao papel dos conselhos e dos conselheiros como formuladores e fiscalizadores da execução de políticas públicas.

Mais recentemente, a adoção de instrumentos organizativos capazes de contribuir para a maior eficácia de atuação, como é o caso do planejamento estratégico e desenvolvimento de mecanismos gerenciais a ele relacionados, começou a se incorporar a essa pauta de temas que compõe o “currículo básico” da capacitação dos conselheiros de direitos. Essa tendência indica um avanço no sentido de complementar a capacitação de caráter temático, que já se encontra mais difundida, com a busca de meios para o desenvolvimento de uma maior capacidade coletiva de implementação do conselho como instituição e das políticas por ele definidas.

Na área da defesa de direitos de crianças e adolescentes há um reconhecimento unânime da importância e da necessidade desse investimento em capacitação, acompanhado por uma preocupação quase das mesmas dimensões no que diz respeito à eficácia que isso tem no sentido de modificar qualitativamente a atuação dos conselhos.

Em geral a participação em atividades de capacitação possui efeitos bastante imediatos no aumento da consciência dos conselheiros sobre o seu papel e a complexidade envolvida na tarefa de efetivar a garantia dos direitos. No entanto, é bastante comum entre eles a avaliação de que após muitas dessas atividades se torna mais aguda a percepção da enorme distância existente entre o que deveria ser esse papel e as condições reais encontradas para exercê-lo, sem que, por outro lado, se consiga avançar muito na compreensão de como fazer para diminuir essa distância.

Podemos avaliar, assim, que o desafio da formação de conselheiros é muito mais amplo do que o acesso às informações e conceitos de diferentes áreas de conhecimento sobre a problemática dos direitos das crianças e adolescentes. Isso acontece porque a própria possibilidade de incorporar tais informações e conceitos como elementos potencializadores da atuação dos conselheiros depende em grande medida da capacidade que eles desenvolvem de refletir e sistematizar sua própria prática local e situá-la no processo nacional de implantação do ECA e das estruturas institucionais a ele vinculadas.

Na verdade a mudança cultural e institucional exigida pela implantação dos conselhos requer, em função do seu caráter profundamente inovador e diante da gama de dificuldades enfrentadas, um amplo processo de sistematização e circulação de experiências que demonstrem como essas dificuldades têm sido enfrentadas em diferentes contextos. Essas experiências sistematizadas teriam a função fundamental de realizar a mediação entre a proposta normativa do funcionamento a ser buscado e do papel a ser exercido pelos conselhos com a realidade por eles vivida. A necessidade dessa sistematização pode ser sentida inclusive pela valorização dos momentos de troca de experiências, em geral fragmentários e assistemáticos (muitas vezes até informais, já que não se reserva tempo para eles na pauta oficial), em eventos da área, como conferências e encontros, além dos próprios cursos de formação.

Devido à escassez de outras formas de acesso a essas experiências, como publicações (6) dedicadas a relatá-las, o grande número de conselheiros que não têm a oportunidade de participar dos eventos já citados carece de parâmetros de comparação sólidos para refletir sobre sua própria experiência e a viabilidade das alternativas para enfrentar os problemas constatados. Por outro lado, muitas vezes o material publicado sobre casos concretos da implantação de conselhos são textos de caráter mais publicitário do que problematizador, que pouco contribuem na perspectiva que estamos apontando.

O caráter insubstituível da sistematização da prática como subsídio para a capacitação dos conselheiros decorre do fato de que, embora a formulação de políticas públicas num espaço participativo tenha sido assumida como estratégia pela sociedade civil e incorporada à institucionalidade do país com a Constituição de 1988 e o ECA, seu exercício possui ainda caráter experimental. Além do mais, é no funcionamento dos conselhos que se desenvolvem, com maior ou menor êxito, a superação efetiva dos limites já apontados (no lado governamental e no não-governamental) e a sua atuação enquanto partes de uma esfera pública ampliada. É essa realidade, nos seus problemas e nas oportunidades que vem criando, que necessita ser transformada em paradigma para a generalização dos conselhos como instrumentos de efetiva gestão de política pública.

A difícil partilha do poder

Por fim, não se pode esperar como regra geral que o Executivo abra mão facilmente do monopólio das decisões em uma área de tanta repercussão social. É certo que as medidas efetivamente voltadas para a solução estrutural dos problemas que atingem crianças e adolescentes geralmente tendem a obter mais resultados de médio e longo prazos. A possibilidade de realizar unilateralmente ações pontuais de atendimento de grande visibilidade (embora sem continuidade e desarticuladas de uma política mais geral) ou mesmo ações repressivas contra meninos e meninas de rua (os famosos “artesões” policiais) pode, porém, se constituir em trunfo político a ser sacado da manga segundo a conveniência de mandatários municipais, estaduais e federais. Frente a este tipo de interesse a existência dos conselhos certamente pode representar um entrave.

Dependendo do contexto e da orientação política dos governantes, as relações com os conselhos têm variado do desconhecimento ao conflito, passando pelo reconhecimento formal sem sustentação política efetiva e incluindo alguns poucos casos (que comentaremos mais detidamente a seguir) de efetivo respaldo e integração.

Muitas vezes, o reconhecimento do papel do conselho limita-se a situações em que ele pode render pontos para a imagem “participativa” do Estado, como no caso de projetos financiados por organismos internacionais. O mesmo pode ocorrer, de modo contrário, em momentos de tensão e desgaste, como o enfrentamento de rebeliões nos organismos estaduais responsáveis pelos autores de atos infracionais, ocasiões em que o chamado à participação dos conselhos pode servir como recurso para que o Executivo venha a dividir ou se eximir completamente da responsabilidade pelas conseqüências da sua omissão ou da sucessão histórica de políticas equivocadas e desarticuladas.

O enfrentamento desse quadro de dificuldades e o desgaste dele resultante para aqueles que se empenham diretamente em transformar o ECA em uma realidade têm contribuído para a generalização de uma sensação de desânimo e questionamento sobre a validade do investimento representado pela participação nos conselhos de direitos por parte das organizações da sociedade civil.

(6). Uma exceção digna de destaque é a publicação “ECA em revista”, de São Paulo, que ao lado de matérias mais jornalísticas e de informações úteis à atuação de militantes da área tem apresentado depoimentos, especialmente de conselheiros tutelares.

Crise e impasses Se conversarmos hoje com participantes ou ex-participantes de conselhos de direitos do lado não-governamental, encontraremos em geral tanto um discurso que valoriza a importância teórica da atuação nessas instâncias quanto a desilusão com o seu funcionamento prático. Essa desilusão pode chegar a transformar-se na avaliação de que de fato não se encontram resultados concretos da ação dos conselhos e de que eles representam uma perda de tempo e energia por parte da sociedade civil, contribuindo para a sua incapacidade de se mobilizar de forma mais atuante e combativa contra a persistência do quadro dramático vivido por crianças e adolescentes que não têm os seus direitos respeitados no Brasil. Esse tipo de questionamento está diretamente associado ao temor de que a manutenção formal do funcionamento dos conselhos sem condições efetivas para o cumprimento do seu papel gestor pode transformá-los em um elemento de legitimação da omissão do Estado e das ações contrárias aos direitos de crianças e adolescentes que ele persiste muitas vezes em adotar.

A esses questionamentos sobre a eficácia dos conselhos têm-se somado as polêmicas sobre a melhor estratégia a ser neles adotada, originando crises e divergências no interior do campo não-governamental, que revelam sua heterogeneidade e a dificuldade de elaboração de uma política comum frente ao Estado.

Um exemplo dessas crises aconteceu no próprio Conanda. Nesse conselho houve avanços como, por exemplo, o investimento na participação e elaboração de políticas por parte da sociedade civil (articulado sobretudo pelo fórum de organizações não-governamentais de defesa dos direitos de crianças e adolescentes - Fórum DCA), além da conquista de condições de funcionamento e de importante espaço político entre 1993 e 1994. No entanto, o Conanda foi palco de um intenso conflito no final do segundo semestre de 1994, que ao lado de outros fatores contribuiu para a quase paralisação das atividades da diretoria então eleita. Para que se possa dimensionar essa paralisação, basta lembrar que o conselho produziu 39 resoluções entre julho de 1993 e dezembro de 1994, e somente tornou a produzi-las em agosto de 1995.

“Alguns membros do Conanda defendiam que a sua vice-presidência fosse ocupada por um nome de ´mais trânsito` junto ao governo como condição para o bom funcionamento do conselho”. Após um longo processo de conflitos e divergências, o ponto culminante da crise foi desencadeado pela substituição (ocorrida em uma reunião convocada para este fim por parte dos representantes não-governamentais com assento no órgão) do representante do Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR) pelo da Pastoral do Menor na vice-presidência do conselho (que cabe regimentalmente à sociedade civil). O episódio trouxe à tona distintas visões sobre a atuação não-governamental no conselho em dois planos: o da ação articulada em bloco e o da relação com o governo.

Em relação ao primeiro, o conflito situou-se no fato de que os membros não-governamentais do Conanda haviam sido indicados em uma assembléia do Fórum DCA com o acordo político de que a avaliação da sua atuação e eventuais decisões a ela relacionadas seriam realizadas no mesmo espaço. Esta concepção relativa ao papel ao ser cumprido pelo Fórum DCA no que diz respeito ao lado não-governamental, um amplo conjunto de organizações com atuação em escala nacional (como o MNMMR, a Pastoral do Menor, a Fundação ABRINQ, entre outros) e de redes de entidades que cumprem funções regionais similares (centros de defesa, institutos de pesquisa, etc.) Decidiu pela constituição de um espaço de deliberação de uma estratégia comum das diferentes organizações da sociedade civil para a intervenção no Conanda. Nessa opção estava implícita a idéia de que a sociedade civil, apesar da diversidade das entidades que a compõe, possui em linhas gerais uma visão comum sobre a política de defesa de direitos mais adequada para os conselhos e, talvez mais importante, cumpre no seu conjunto um papel diferenciado e inconfundível com o do Estado. É essa idéia, que de forma mais ou menos implícita tem orientado toda a militância do chamado “movimento de defesa da criança e do adolescente” desde o período da luta pela aprovação do ECA, que saiu fortemente abalada da crise do Conanda. Já o segundo aspecto, bem menos evidente mas presente ao menos nas avaliações de parte dos membros que defenderam a substituição da vice-presidência do conselho, foi formulado em um documento que apontava a importância de um nome de “mais trânsito” junto ao Executivo como condição para o bom funcionamento do conselho, em função do processo eleitoral para a Presidência da República em curso no período.

Embora num primeiro momento pareçam questões desarticuladas entre si, a relação entre ambas surge da avaliação de que só é possível a manutenção da atuação de um bloco não-governamental se for consenso entre seus participantes a necessidade da preservação da sua autonomia frente ao Estado. É sabido, por outro lado, que a Igreja Católica brasileira enquanto instituição não fez segredo das suas preferências eleitorais pelo candidato da situação à Presidência da República em 1994, assim como se sabe que as Pastorais e outros serviços não possuem autonomia de orientação frente aos organismos hierárquicos como a CNBB.

“O Comunidade Solidária não tem condições de se afirmar como a marca social da gestão FHC nem substituir conselhos setoriais como espaço de legitimação das políticas sociais e de integração entre Estado e sociedade”.

Obviamente, a idéia da atuação de um bloco não-governamental autônomo não tem como se sustentar se parte dos componentes que inicialmente respaldou essa proposta está subordinada a organizações cuja estratégia política pode incluir pactos com o próprio Estado que venham inclusive a ser contraditórios com as definições de instâncias que haviam sido definidas como deliberativas para o conjunto da sociedade civil, como é o caso do Fórum DCA.

Portanto, a crise vivida em 1994 no interior do Conanda, cuja interpretação tem sido por muitos reduzida a um problema ligado às personalidades ou às capacidades e incapacidades dos seus protagonistas, colocou a necessidade, até o momento aparentemente não enfrentada, do questionamento e da redefinição da estratégia ou estratégias a serem adotadas pela sociedade civil ou por parcelas específicas dos seus componentes no processo de implantação dos conselhos.

Porém, se o funcionamento do Conanda foi paralisado pela crise de orientações políticas no interior da sociedade civil, não tardaria a ser ameaçado de modo mais consistente pelo balão de ensaio do projeto Comunidade Solidária. Apoiado, ao menos inicialmente, por muitos representantes não-governamentais em conselhos, sob o argumento de que um “conselhão” evitaria a dispersão de esforços em organismos setoriais, logo o Comunidade Solidária revelou a sua verdadeira inspiração quando da indicação dos “representantes” da sociedade na sua composição pelo próprio governo. Essa medida antecipativa as declarações do Presidente da República de que a verdadeira representação da sociedade se encontra no Congresso Nacional (que em outras ocasiões o mesmo Presidente cogita fechar), numa formulação particularmente significativa para um governo que inclui no seu primeiro escalão o principal formulador brasileiro das virtudes da combinação da democracia direta com a representativa.

Ao lado da retenção das verbas de saúde, assistência e educação no Fundo Social de Emergência e da posterior extinção de organismos como LBA e CBIA sem que se tenha criado qualquer estrutura para substituí-los, o Comunidade Solidária representava um intento de centralização das políticas sociais que não vingou, entre outros fatores, por ter alijado de sua condução a representação orgânica da sociedade civil, que tem se revelado (com todas as debilidades conhecidas) o principal centro de elaboração e implementação de alternativas para o enfrentamento das questões sociais do país. Embora ainda possa vir a realizar algo mais do que a tímida soma de iniciativas desarticuladas que caracterizou o primeiro ano e meio de sua existência, já é evidente que o Comunidade Solidária não têm mais condições de se afirmar como marca social da gestão FHC nem substituir conselhos setoriais como espaço de construção e legitimação das políticas sociais e de integração entre Estado e sociedade.

É o arquivamento das pretensões desse projeto, diante da incapacidade de levá-lo a cabo, que explica a revalorização de organismos como o Conanda por parte do Executivo Federal a partir de 1996. Essa revalorização é visível, por exemplo, no fato de que o Ministro da Justiça passa agora a exercer efetivamente o seu papel na presidência desse conselho e a assegurar as condições políticas e de infra-estrutura para o seu funcionamento, que haviam sido retiradas com a extinção do CBIA no início do atual governo. Diante da crise de estratégia no interior das suas representações nacionais e da tentativa de esvaziamento político dos conselhos, grande parte das organizações não-governamentais tem-se confrontado, simultaneamente, com a escassez de recursos da cooperação internacional e dos próprios recursos públicos nacionais (em função de fatores já comentados antes). A desmotivação para a participação agrava-se portanto pela própria situação de luta pela sobrevivência que contrasta com o ritmo lento e irregular do avanço na conquista de resultados daqueles organismos.

O esgotamento de um ciclo

Conforme comentávamos acima, analisando o “estado de ânimo” dos conselheiros de direitos da área não-governamental seria difícil escapar de uma sensação de frustração. Porém, se os problemas já tratados aqui fornecem base mais do que suficiente para justificar essa sensação, não podemos desconsiderar o fato de que ela reflete em grande medida o reverso do entusiasmo inicial que se seguiu à aprovação do ECA, e que, como todo momento de ascensão de lutas e conquistas, não ficou imune à ilusão de um avanço contínuo e progressivo da transformação das novas idéias triunfantes em mudanças na realidade.

Como comentamos na abertura deste texto, o Estatuto apontou para um horizonte que envolvia profundas transformações de cultura política e uma engenharia institucional altamente complexa. Os percalços enfrentados e a crise de esgotamento de um primeiro ciclo ligado criação e implementação dos conselhos poderiam portanto ser vistos como elementos naturais dentro de um processo de longo prazo que passa agora a exigir respostas de um nível superior e colocar novos desafios para a sociedade civil e para os representantes do poder de Estado que partilham da convicção nos mecanismos democráticos e participativos de gestão das políticas públicas.

Os caminhos para sua superação passam em primeiro lugar por uma estratégia de formação mais abrangente, com ênfase na sistematização e circulação de experiências e seu processamento na elaboração de subsídios, assim como no desenvolvimento de mecanismos gerenciais adequados às características institucionais próprias desse tipo de instância. A soma desses elementos com outras temáticas de capacitação já tradicionalmente incluídas na pauta dos conselhos deve contribuir em muito para aumentar a eficácia da atuação desses organismos.

Porém, em nada avançará esse processo de formação se paralelamente não se retomar e ampliar o debate no interior da sociedade civil sobre os rumos estratégicos a serem adotados frente às tarefas de implantação dos conselhos e as formas de articulação mais adequadas para viabilizá-los.

Essa necessidade se justifica tanto mais pela constatação de que, apesar das dificuldades detalhadas anteriormente, mudanças qualitativas começam a ser constatadas no resultado da atuação dos conselhos, apontando indícios da existência de uma base consistente para o salto de qualidade que a realidade exige.

Uma análise atenta da produção tanto do Conanda como de alguns conselhos estaduais e municipais efetivamente “em funcionamento” pode revelar avanços significativos na construção dos elementos fundamentais de uma infra-estrutura necessária para que os conselhos passem efetivamente a cumprir o seu papel. Essa infra-estrutura é muitas vezes erguida em parceria com organismos governamentais e não-governamentais que têm cumprido importante papel de apoio à sua atuação.

Entre os elementos fundamentais, poderíamos apontar os levantamentos de informações sistemáticas e confiáveis sobre problemas específicos da área (como extermínio de meninos e meninas de rua, prostituição infanto-juvenil, trabalho infantil etc.) e a transformação dos princípios contidos no ECA em políticas concretas. Esse é o caso da Política Estadual de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente do RS, produzida pela FEBEM-RS em íntima articulação com o conselho estadual, que tem servido de referência para outras unidades federativas, e também das Diretrizes Nacionais aprovadas pelo Conanda em outubro de 1995.

O primeiro desses documentos estabelece detalhadamente tanto a competência do atendimento na esfera estadual (nas áreas de autores de atos infracionais e portadores de necessidades especiais) quanto a sua operacionalização em programas específicos e a própria estrutura necessária para viabilizá-los (incluindo orçamento). Uma das questões-chaves nele contidas é a proposta de descentralização da estrutura destinada à implementação das medidas aplicadas aos autores de atos infracionais, evitando a ruptura dos laços familiares e comunitários das crianças e adolescentes que são remetidos do interior para os pavilhões da FEBEM na capital e acabando com o tratamento massivo e indiferenciado que caracteriza esses locais.

Já o segundo, elaborado a partir da sistematização dos debates da I Conferência Nacional dos Direitos de Crianças e Adolescentes, realiza a mediação entre os princípios gerais do ECA e a sistematização de informações e conhecimentos produzidos sobre áreas específicas de problemas que afetam a infância e a adolescência do país, como saúde, educação, trabalho infantil, assistência social, além de questões mais gerais relacionadas aos direitos à vida e ao desenvolvimento integral. Estabelecendo e fundamentando prioridades com base na dimensão de cada problema na realidade concreta, as Diretrizes passam a ser um instrumento fundamental para orientar de forma integrada a atuação dos conselhos de direito em todo o país. Produtos como esses demonstram que, apesar de todas as dificuldades, os conselhos estão lançando as bases de uma prática efetivamente inovadora na gestão das políticas públicas no Brasil. Mas isso não deve ofuscar o fato de que a concepção de constituição de um espaço público não-estatal enquanto alternativa para os problemas sociais enfrentados no país confronta-se hoje com a hegemonia de um neo-liberalismo conservador que de um lado destrói a capacidade reguladora do Estado e de outro nega legitimidade a qualquer forma de participação que ultrapasse os limites das instituições políticas tradicionais.

Não é à toa que quando buscamos exemplos de locais onde os conselhos de direitos tenham se aproximado do que seria o cumprimento pleno de seu papel encontremos referências invariáveis a municípios como Porto Alegre ou Recife, demonstrando que esse avanço está ocorrendo onde, para além da definição partidária strictu sensu, verifica-se o compromisso do Executivo com a consolidação das esferas de democracia participativa, expresso como marca de gestão nessa e em diversas outras frentes de atuação. Isso não quer dizer que a efetivação dos conselhos tenha sido benesse do poder público. Nesses locais, os governos simplesmente respeitam a Constituição de 1988 (ao contrário de muitos mandatários, que a colocam apenas como um estorvo para o exercício do seu poder), leis como o ECA (que traduzem os parcos princípios democráticos incluídos no texto constitucional) e os espaços conquistados pela organização da sociedade civil.

Podemos assim concluir que no interior dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, assim como em outros organismos similares, trava-se hoje uma disputa que diz respeito não apenas à melhor forma de atendimento de demandas sociais específicas, porém, mais do que isso, ao modelo de reestruturação do espaço público brasileiro que irá emergir da crise do Estado autoritário, centralizador e privatista, superando ou aprofundando suas características excluentes. Da capacidade da sociedade civil e dos setores democráticos-populares em enfrentar esses novos desafios de modo articulado, evitando o particularismo e compreendendo a profundidade das questões em disputa, depende em grande medida o desfecho final.

Referências bibliográficas

CBIA, Situação de Implantação dos Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos e Tutelares, Setembro de 1994.

Conanda, Resoluções de nº 1 a 42.

Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente - Goiás, Planejamento Estratégico 1995 - 1997 e Avaliação e Replanejamento - 1995.

Conselhos Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente - Rio Grande do Sul, Relatório final dos trabalhos - Comissão Especial de Controle e Prevenção do Extermínio, dezembro de 1994.

FEBEM-RS, Política Estadual de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente do RS.

Piola, Sérgio F. et alli, Orçamento da Criança: metodologia, situação atual e perspectivas para 1996, Brasília, Janeiro de 1996.

ECA em Revista, Editora Página Leste, São Paulo, Números 0 e 3.Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente

Alexandre Fortes